Кабінет міністрів вніс до Верховної Ради законопроєкт №16144 про реформу прокуратури. Ця реформа – одна з вимог для вступу України до ЄС. Вже сьогодні, 27 жовтня, цей законопроєкт розгляне профільний правоохоронний комітет парламенту і в середу 28 жовтня депутати планують розглянути його в сесійній залі в першому читанні.
Однак Центр протидії корупції (ЦПК) виявив – проєкт закону від уряду не запроваджує конкурс на посаду генерального прокурора. А оновлення системи зводиться до створення недієвих органів, де ключові рішення ухвалюють виключно самі прокурори та керівники прокуратур, які зараз обіймають ці посади. Керівники, призначені без жодного конкурсу генеральним прокурором Русланом Кравченком, який втік з країни.
Навіть новостворений орган – Рада етичних стандартів (РЕС), що має перевіряти доброчесність кандидатів до прокурорського самоврядування, переважно формуватимуть самі ж прокурори.
“Генеральний прокурор – головна посада в системі прокуратури: саме від нього залежить незалежність усієї системи та принципи за якими вона функціонує. Генпрокурор має владу або будувати системи кришування незаконних схем (як показала операція НАБУ “Карфаген”), або створювати умови для незалежної роботи прокурора. Він вирішує хто керуватиме підрозділами Офісу генпрокурора і які справи рухатимуться, а які – ні. Без незалежного та прозорого конкурсу на посаду генпрокурора та реальних інструментів очищення прокуратури – це профанація, яка лише забетонує системні проблеми”, – зазначила заступниця виконавчого директора ЦПК Олена Щербан.
Відповідно до Конституції та чинного законодавства, генпрокурора призначає та звільняє президент за згодою Верховної Ради. При цьому жодних процедур професійного добору та оцінки доброчесності чинним законодавством не визначено.
Раніше ЦПК публікував експертний висновок про те, що запровадження відкритого конкурсу на посаду генпрокурора відповідає Конституції. Це є і серед євроінтеграційних вимог, проте такі зміни уряд не пропонує, а парламент відмовляється голосувати та підтримувати вже поданий депутатами законопроєкт №15343.
Водночас саме генпрокурор наділений виключними повноваженнями розпочинати розслідування стосовно народних депутатів. Таким чином, людина призначена на цю посаду в ручному режимі очікувано блокує реєстрацію гучних справ проти політиків, зокрема народних депутатів. Як це відбувається зараз на прикладі спроб зареєструвати провадження проти голови фракції “Слуга народу” Давида Арахамії, у чому раніше відмовив ексгенпрокурор Кравченко, а тепер і його наступник – Антон Ковальський.
Серед основних недоліків, які виявив ЦПК за підсумками аналізу законопроєкту №16144, наступні:
Політично призначений генеральний прокурор.
Генеральний прокурор і надалі призначатиметься без будь-якої конкурсної процедури, як і його перший заступник та заступники. Водночас саме генпрокурор пропонує склад комісії, яка відбиратиме керівників в ОГП, і сам обирає переможця серед рекомендованих кандидатів. У підсумку за керівником призначеним виключно політичним компромісом і мотивами зберігаються ключові важелі кадрової політики.
Новий орган для очищення системи формують ті самі органи, які він має оновити
Законопроєкт створює Раду етичних стандартів (РЕС), яка має перевіряти доброчесність кандидатів до Ради прокурорів України (РПУ) та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП).
Нагадаємо, що РПУ – один з ключових органів прокурорського самоврядування, який має повноваження вносити рекомендації призначень та звільнень на адміністративні посади, запроваджувати заходи забезпечення незалежності прокурорів. КДКП – це орган відповідальний за процедури дисциплінарної відповідальності. Урядовий законопроєкт посилює обидва органи, але не надає їм реальних інструментів незалежності і залишає ключовий вплив за прокурорами.
Натомість РПУ відзначилася тим, що за каденції генпрокурора-втікача Руслана Кравченка беззастережно погоджувала всі керівні кадрові призначення останнього та рекомендувала до складу Конкурсної комісії САП скандально відомого адвоката Олексія Шевчука.
Новостворювана РЕС мала б стати фільтром доброчесності перед тим, як людина потрапить до складу РПУ та КДКП. Проте, РЕС складатиметься з 7 членів, 5 з яких до неї делегуватимуть РПУ та КДКП. Тоді як для ухвалення рішення РЕС потребуватиме лише 5 голосів. Решта 2 члени делеговані не від прокурорів – це адвокат та представник науки – не матимуть жодного впливу на рішення ради. Тобто, РЕС визначає хто потрапить до РПУ та КДКП, а її повноважний склад формують самі ці два органи.
Окрім цього, законопроєкт жодним чином не забороняє РЕС працювати виключно прокурорським складом, якщо з будь-якої причини з’їзди адвокатів чи науковців не делегують представників.
Водночас саме рішення РЕС визначатиме, чи залишиться кандидат у відборі, але законопроєкт залишає їх без процедурних гарантій. РЕС не зобов’язана мотивувати свої рішення, а спеціального механізму їх оскарження немає. Адміністративні суди зможуть розглядати такі справи на загальних підставах, однак без мотивів у рішеннях РЕС судовий контроль за ними фактично неможливий.
Ба більше, проєкт скасовує заборону для прокурорів на адміністративних посадах бути членами РПУ та КДКП. Саме тоді, коли РПУ отримує ключову роль у кадрових процедурах: вона проводитиме відбір на адміністративні посади, затверджуватиме порядки оцінювання та відбору, погоджуватиме склад комісій, або навіть визначатиме їхній склад самостійно у разі повторного непогодження. Тобто керівник прокуратури зможе ухвалювати рішення щодо власних підлеглих і встановлювати правила, за якими оцінюватимуть його самого.
Конкурси на керівні посади під контролем тих самих керівників
Законопроєкт пропонує обов’язковий відбір на адміністративні посади, але механізм знову замикається на чинному керівництві.
Комісії з оцінювання та відбору складатимуться з 7 членів: 6 прокурорів, які обіймають адміністративні посади у відповідному органі, і 1 член РПУ. Вони рекомендуватимуть щонайменше двох кандидатів на кожну посаду, а керівник обиратиме.
Фактично, керівник прокуратури делегуватиме до комісії 6 своїх підлеглих. Після погодження складу із РПУ, комісія розпочне відбір у цю ж прокуратуру, з якої усі члени комісії. А потім керівник, який і сформував цю комісію, обиратиме з кандидатів, яких подали йому підлеглі. Уся процедура, від створення комісії до обрання кандидатів, завʼязана на одній людині – керівнику прокуратури.
Формально склад комісії погоджує Рада прокурорів. Але законопроєкт дозволяє входити до неї самим керівникам прокуратур – тобто погоджувати будуть ті ж люди, які формують такі комісії у себе.
На вершині цієї піраміди – генпрокурор, якого призначають без жодного конкурсу. Він формує комісію в ОГП і сам обирає керівників підрозділів. Ті самі комісії раз на три роки оцінюватимуть кожного прокурора і зможуть ініціювати щодо нього дисциплінарну справу.
Ключові правила відбору закон не встановлює: конкретні критерії й методику визначатиме Рада прокурорів у Порядку відбору. Відкритості засідань, оприлюднення результатів і мотивування рішень комісій закон не вимагає. Доброчесність кандидата навіть не є обов’язковою умовою: результати перевірки лише “враховуються”.
А самі конкурси запрацюють лише через рік після набрання законом чинності. Увесь цей рік генпрокурор і керівники обласних прокуратур і надалі призначатимуть керівників підрозділів на власний розсуд.
Конкурси повертають, але призначені без конкурсу залишаються на посадах.
Законопроєкт скасовує норму, яка під час воєнного стану дозволяла призначати людей до ОГП та обласних прокуратур без конкурсу. Утім, проєкт закону ніяк не врегульовує долю тих, кого вже встигли так призначити.
Вони продовжать обіймати посади на рівні з тими, хто пройшов конкурсний добір, і зможуть претендувати на керівні посади.
У результаті нова система стартує з кадровим складом, частину якого сформовано поза конкурсом, і ще рік працюватиме за старими правилами. Конкурсні процедури з’являться тоді, коли ключові кадрові рішення вже будуть ухвалені в ручному режимі.