Відкриті дані для прозорості влади: перші кроки та необхідні заходи

Відкриті дані на старті

У 2021 році Міністерство цифрової трансформації України за підтримки Агенства США з міжнародного розвитку (USAID) та уряду Великобританії (UK aid) створило Портал відкритих даних, який зараз працює в режимі дослідної експлуатації. Команда проекту на чолі з міністром цифрової трансформації Михайлом Федоровим задекларувала амбітну мету – «допомогти Україні стати однією з найпрозоріших країн світу». Корисність відкритих даних команда вбачає, в тому числі, в можливості використовувати їх для контролю за роботою державних органів та для боротьби з корупцією, для залучення великого й малого бізнесу до створення послуг та сервісів, які дають можливість економити ресурси та покращувати якість життя громадян.

В окремому розділі сайту розробники представили своє бачення впливу відкритих даних на різні галузі, в тому числі, й на місцеве самоврядування. З огляду на сучасний рівень відкритості й значення цих даних, зокрема, в американських та європейських містах, уявлення команди мінцифри виглядає надто обмеженим. Так, розробники досить логічно відмічають, що різноманітні сервіси й додатки покращують роботу комунальних служб, сприяють оптимізації роботи громадського транспорту, допомагають мешканцям впливати на озеленення міст.

Дійсно, в Україні вже є популярні сервіси, як то «Мережа автобусних маршрутів» та «EasyWay», що надають інформацію про маршрути та зупинки міжміського й громадського міського транспорту, Сітібот «Назар», який надсилає через месенджери завчасні автоматизовані сповіщення про планові та аварійні відключення комунальних послуг за конкретними адресами.

Але сервісів для відкритості й прозорості місцевої влади та дієвого громадського контролю за її діяльністю – явно замало. Команда проекту надає гіперпосилання лише на ресурс «Rada4You», що працює у «понад 5 містах» й за допомогою якого можна дізнатись про результати поіменного голосування депутатів міських рад. Й це в той час, коли сучасний американський та європейський досвід впровадження відкритих даних на місцевому рівні показує, що рух відкритих даних підпорядкований двом і набагато більш масштабним цілям – зробити місцеву владу абсолютно транспарентною, управління містами й громадами – партнерським, а самі міста – максимально комфортними для мешканців. Що відповідає концепціям «відкритого» та «розумного» міста.

Розділ порталу «Теми і курси» містить підрозділ «Основи законодавства», в якому представлена нормативно-правова база національного рівня та органів місцевого самоврядування. Єдиний документ, який би повністю внормовував всі питання формування та оприлюднення відкритих даних на загальнонаціональному рівні, станом на зараз – відсутній. Чинна нормативна база включає:

• Низку законів України – «Про доступ до публічної інформації», «Про захист персональних даних», «Про запобігання корупції», «Про публічні закупівлі» тощо, які «можуть регламентувати оприлюднення публічної інформації у різних сферах діяльності органів влади». Тут ключове слово «можуть», оскільки ці закони визначають лише загальні рамки оприлюднення відкритих даних. Так ст. 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» лише визначає публічну інформацію у вигляді відкритих даних як представлену в форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, та зобов’язує розпорядників надавати цю інформацію. Закон України «Про запобігання корупції» взагалі не визначає відкритість даних як засіб запобігання та протидії корупції. Про прозорість та доступність інформації йдеться лише в ст. 60, яка: 1) забороняє фізичним та юридичним особам відмовляти у наданні публічної інформації та надавати її несвоєчасно, недостовірну чи не в повному обсязі; 2) визначає 4 види інформації, яка не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом. Сам термін «відкриті дані» в тексті Закону відсутній. Стаття 10 Закону України «Про публічні закупівлі» визначає певний масив інформації про закупівлю, який замовник зобов’язаний самостійно оприлюднювати в електронній системі закупівель, відповідно до вимог закону про доступ до публічної інформації, в тому числі, у формі відкритих даних. Це єдина згадка про відкриті дані в тексті Закону.

• Положення про набори даних та Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних за Постановою КМУ № 835 від 21.10.2015 р., а також за Постановою КМУ «Деякі питання оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних» № 867 від 30.11.2016 р., яка визначає порядок ведення Єдиного державного веб-порталу відкритих даних. Положення про набори даних закріплює принципи оприлюднення відкритих даних, передусім, відкритість за замовчуванням, що означає оприлюднення всієї публічної інформації за законом про доступ до публічної інформації. Крім того, фіксує вимоги до формату і структури відкритих наборів даних. Періодичність оновлення наборів даних, за цим Положенням, визначає сам розпорядник інформації.

У Переліку закріплено назви наборів відкритих даних, які мають публікувати усі розпорядники інформації. Однак, без конкретизації їх вмісту. Наприклад: «Фінансова звітність суб’єктів господарювання державного та комунального сектору економіки» без визначення хоча б мінімального обов’язкового опису документів цієї звітності. Далі йдуть переліки наборів даних для державних інститутів. Наприклад, Національне антикорупційне бюро України має доводити до відома громадян інформацію про справи, що перебувають в суді. Громадськості, вірогідно, цікаво знати й про результати судового розгляду корупційних справ, однак, оприлюднення такого набору відкритих даних Перелік не передбачає. Національне агенство з питань запобігання корупції Перелік зобов’язує оприлюднювати лише: Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; звіти політичних партій про доходи, майно та витрати; антикорупційні програми державних та місцевих органів влади; єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення. При тому, Перелік не зобов’язує публікувати, приміром, дані про результати перевірки НАЗК декларацій державних та місцевих чиновників, про заходи, які були здійснені для реалізації антикорупційних програм та про результати цих заходів.

Відкриті дані органів місцевого самоврядування

Чинна нормативно-правова база органів місцевого самоврядування не містить жодного документа, який би регламентував формування та розміщення відкритих даних місцевою владою. Відповідно й команда проекту відкритих даних у цьому підрозділі порталу наводить лише «План дій із реалізації політики відкритих даних» та визначає його як «програмний документ, що спрямований на комплексне впровадження заходів політики відкритих даних органами місцевого самоврядування».

На допомогу органам місцевого самоврядування, які, вочевидь, мають скласти свої плани дій, команда мінцифри надала підказку, що їхній План дій «будується навколо принципів Міжнародної хартії відкритих даних». Також порекомендувала здійснити низку заходів. Як то розробити внутрішню нормативну базу – свої положення про відкриті дані, порядок ведення та оприлюднення наборів даних, впроваджувати власні портали відкритих даних та поляризувати їх тощо. Крім того, розробники порталу відмітили важливість політичної волі до такої роботи та порадили проактивно оприлюднювати нові набори, окрім безпосередньо визначених Постановою КМУ № 835, враховувати високий суспільний інтерес та потенційний антикорупційний і економічний ефект від оприлюднення даних. Поради, звісно, корисні, особливо в умовах відсутності самої політики відкритих даних на місцевому рівні. Проте, як свідчить досвід західних країн, таку політику й нормативну базу розробляють на державному рівні, а місцеві органи влади додають «штрихи» з урахуванням специфіки своїх територій і громад.

Оскільки фактично єдиним документом, на який зараз можуть спиратися органи місцевого самоврядування в організації роботи над відкритими даними є Постанова КМУ № 835, варто проаналізувати, які набори відкритих даних вона зобов’язує оприлюднювати. І головне, наскільки ці набори сприяють відкритості та прозорості місцевої влади, мають «потенційний антикорупційний і економічний ефект».

Перелік наборів інформації, які органи місцевого самоврядування мають оприлюднювати у формі відкритих даних, згідно з Додатком від 3 березня 2012 року до Постанови, налічує 57 найменувань. В їх числі – багато даних, які, дійсно надають мешканцям громад корисну інформацію, як то про майданчики для дозвілля та відпочинку, про місцезнаходження зарядних станцій для електричного транспорту. Навіть – «про вилов, стерилізацію та ідентифікацію безпритульних тварин». Деякі дані мають і потенційний економічний ефект, зокрема, «про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», відомості про ярмарки тощо. А от із даними, що мають потенційний антикорупційний ефект – зовсім сумно. Адже звітів про виконання фінансових планів комунальних підприємств, титульних переліків на проведення ремонту, будівництва та благоустрою й переліку інвестиційних договорів з матеріалами до них – явно недостатньо. Як і даних про поіменні результати голосування депутатів місцевого самоврядування для забезпечення прозорості місцевої влади.

В умовах, коли обов’язковий мінімальний перелік наборів відкритих даних для прозорості місцевої влади з конкретизацією вмісту цих наборів – відсутній, покладати цю роботу лише на органи самоврядування, яких нічим не зобов’язують, а лише закликають керуватися політичною волею та принципами Міжнародної Хартії – справа a priori безперспективна. Як показує європейський досвід, зокрема, британський, першим необхідним кроком є чітка нормативна регламентація на державному рівні.

«Відкритість» Харківської міської ради

Ще більш ненормальною виглядає ситуація з реальною наявністю відкритих даних, зокрема, Харківської міської ради. Спроба знайти їх на порталах виявилася безрезультатним квестом. На Порталі в переліку всіх розпорядників відкритих даних вона присутня з інформацією про наявність 3614 наборів даних. Однак, жодного з цих 3614-ти наборів даних пошук не знаходить. У підрозділі «Місцеві» розділу «Розпорядники» вони згруповані за областями. Харківську область представляє великий перелік розпорядників, в тому числі, Харківська міська рада, адміністрації районів міста та департаменти міськради, комунальні заклади. Хоча кількість викладених наборів даних у всіх цих розпорядників – однакова й дорівнює нулю.

У розділі Порталу «Набори даних» відкриті дані систематизовані за розпорядниками із зазначенням кількості наборів у кожного розпорядника. Проте в цьому переліку розпорядників, де розміщаються реально наявні набори відкритих даних, Харківська міська рада – відсутня, оскільки жодного набору вона досі не розмістила. У підрозділі «Де знайти відкриті дані» розробники повідомляють, що станом на травень 2021 року портали відкритих даних розгорнуто в кількох містах, в тому числі – в Харкові, надають гіперпосилання на ці портали. Але перехід на Харківський портал, на відміну від інших, постійно показує повідомлення про недоступність сайту. Тож, анонсовані 3614 наборів відкритих даних de facto залишаються закритими.

Висновки та рекомендації

Україна зробила перший крок до запровадження відкритих даних на загальнодержавному та місцевих рівнях. Його технічна частина виглядає доволі пристойно. Фахівці Мінцифри та експерти за міжнародної підтримки створили досить зручний для користування портал, розмістили на ньому наявну інформацію, включили опції для комунікації із зацікавленими сторонами. Навіть представили в окремому розділі «антикорупційний інструментарій на основі відкритих даних». Регулярно повідомляють про новини у галузі відкритих даних та роботи з ними. Проте, лише технічний складник, навіть досконалий, не вирішує проблеми належного формування та ефективного використання відкритих даних, передусім, для забезпечення прозорості й підзвітності центральної та місцевої влади та розширення громадської участі в управлінні й контролі на різних рівнях.

Головною перепоною для подальшого руху в цьому напрямі є розмита, фрагментарна, далека від сучасних міжнародних стандартів та національних зразків розвинутих країн нормативна база національного рівня. Для органів місцевого самоврядування вона взагалі відсутня як така. Низка законів дають лише загальні, нечіткі рамки для формування й публікації відкритих даних. Постанова Кабінету Міністрів України № 835 та Додаток, що затверджує Перелік наборів відкритих даних, не враховують сучасні ключові вимоги до інформаційної відкритості та прозорості владних інститутів, не відображають їх у тих наборах даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних. Крім того, в Переліку даються лише загальні формулювання назв наборів даних, без конкретизації їх вмісту (інформаційного наповнення). В затверджених для владних інститутів наборах відкритих даних фактично відсутні ті, які мають потенційний антикорупційний ефект.

Харківська міська рада не лише не демонструє політичної волі до розширення масивів відкритих даних, а навпаки, повністю ігнорує навіть наявні й цілком поверхневі нормативні вимоги щодо формування й оприлюднення відкритих даних.

Щоб допомогти Україні стати прозорою, необхідно, передусім, розробити політики прозорості на загальнодержавному та місцевих рівнях на базі сучасних міжнародних стандартів відкритості даних і з урахуванням досвіду тих країн, які вже є найпрозорішими.

Оскільки відповідальним за розвиток відкритих даних в Україні є Міністерство цифрової трансформації, яке, в тому числі, розробляє галузеві нормативно-правові акти, саме воно має представити відповідну стратегію й проект закону / кодексу про відкриті дані та їх використання для забезпечення транспарентності центральної й місцевої влади, для залучення громадян до партнерської участі в управлінні.

У законі / кодексі має бути чітко визначений обов’язковий мінімальний перелік наборів відкритих даних, який повинні готувати й оприлюднювати центральні та місцеві органи влади для забезпечення відкритості та прозорості їхньої діяльності і протидії корупції. Крім того, для кожного такого набору потрібно вказати, на базі яких документів його формувати та з якою обов’язковою періодичністю оновлювати.

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Citizen Oversight and Engagement in Local Political Processes», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».