22 червня Президент вніс до Верховної Ради України законопроєкт «Про внесення змін Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» (№ 3711) (див. щотижневий аналіз від 15-22 червня 2020 року).
7 липня до Парламенту було подано два альтернативні законопроєкти – № 3711-1 (внесений народним депутатом Я. Юрчишиним, партія «Голос») та № 3711-2 (внесений народними депутатами з партії «Слуга народу»).
Законопроєкт № 3711-1 на відміну від президентського проєкту передбачає:
- збереження автономності Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС) від Вищої ради правосуддя (далі – ВРП);
- запровадження механізму забезпечення доброчесності членів ВРП;
- вдосконалення інституту дисциплінарної відповідальності судді через посилення ролі інспекторів в дисциплінарній процедурі;
- посилення ролі Громадської ради доброчесності (далі – ГРД) через наділення правом подавати дисциплінарні скарги, організаційне забезпечення діяльності секретаріатом ВККС, збільшення мінімальної кількості голосів членів ВККС для подолання висновку ГРД.
Так, запропоновано повернути статус ВККС як незалежного суб’єкта в судовій системі. Комісія буде самостійно, без жодних погоджень ВРП затверджувати власні акти, які визначають порядок проведення добору суддів та оцінювання.
ВККС складатиметься з 16 членів, призначених ВРП за результатами конкурсу, який проводитиметься спеціально створеною незалежною Конкурсною комісією. Таку комісію на рівних засадах сформують Рада суддів та донори, які надавали Україні міжнародну технічну допомогу (по 3 члени). Роль ВРП у формуванні цієї комісії буде номінальною та обмежуватиметься лише затвердженням Головою ВРП її персонального складу.
У своїй діяльності Конкурсна комісія буде цілком незалежна від ВРП та самостійно визначатиме порядок та умови проведення конкурсу до ВККС. Вирішальну роль у діяльності комісії відіграватимуть міжнародні експерти, три голоси яких потрібні для ухвалення рішення. За результатами конкурсу комісія визначатиме переможців, яких надалі протягом 5 днів має призначити ВРП. Повноважень відхилити рекомендації Конкурсної комісії рада не має.
Спори щодо рішень Конкурсної комісії будуть віднесені до підсудності Верховного Суду.
Законопроєктом запропоновано закріпити на законодавчому рівні вимогу щодо доброчесності членів ВРП. Процедура добору членів ВРП буде доповнена новою стадією, на якій незалежна Конкурсна комісія (та ж сама, яка створюється для відбору членів ВККС) буде проводити попередній відбір кандидатів для визначення тих, які мають найкращий досвід, знання та якості для виконання обов’язків членів ВРП. За результатами проведеного відбору Конкурсна комісія надаватиме суб’єктам призначення список кандидатів. Суб’єкт призначення може обрати/призначити членом ВРП лише особу зі списку кандидатів, затвердженого Конкурсною комісією;
Крім того, Конкурсна комісія проведе перевірку доброчесності чинних членів ВРП за результатами якої може внести подання про звільнення такого члена ради суб’єкта його призначення. З моменту ухвалення рішення про невідповідність члена ВРП вимогам Конституції України та профільного закону він відсторонюється від займаної посади. Якщо суб’єктом призначення протягом 60 днів не буде ухвалене рішення про звільнення члена ВРП, щодо якого надійшло подання, то він відсторонюється від виконання своїх обов’язків до звільнення його з посади або до моменту припинення його повноважень.
Законопроєктом передбачено функціонування служби інспекторів ВРП як автономного допоміжного органу в складі секретаріату. Інспектори будуть перевіряти відповідність дисциплінарної скарги вимогам закону, проводити її попередню перевірку, а при відкритті дисциплінарної справи – підготовку справи до розгляду.
Також передбачаються зміни в процедурі дисциплінарного провадження. Зокрема, запропоновано встановити чіткий строк, протягом якого ВРП має вирішити питання про відкриття провадження (30 днів з моменту отримання висновку інспектора), та розширити коло суб’єктів, які можуть оскаржити рішення Дисциплінарної палати, доповнивши їх також інспектором ВРП та скаржником.
Запропоновано розширити повноваження ГРД, доповнивши правом на звернення з дисциплінарною скаргою щодо судді, можливістю ініціювати проведення моніторингу способу його життя, забезпеченням повного доступу до Єдиного реєстру судових рішень та суддівського досьє.
Також законопроєкт передбачає, що висновок ГРД може бути подоланий лише 15 голосами членів ВККС (наразі для цього вимагається лише 11 голосів).
Запропоновано покласти на секретаріат ВККС обов’язок здійснювати організаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності ГРД.
Крім того, пропонується повернути законодавче положення про штатну чисельність суддів Верховного Суду у складі 200 суддів.
Законопроєкт № 3711-2 передбачає:
- створення кваліфікаційної палати у складі ВРП з одночасною ліквідацією ВККС і ГРД;
- створення Громадської ради міжнародних експертів (далі – ГРМЕ) як консультативного органу при ВРП для сприяння у виконанні її деяких повноважень;
- перейменування Верховного Суду України зі створенням у ньому сенатів (шляхом зміни назви касаційних судів) та зміною керівництва суду.
Так, автори законопроєкту пропонують відмовитися від існування в судовій системі ВККС. Її функції запропоновано передати Кваліфікаційній палаті у складі ВРП. До складу цієї палати ввійдуть члени ВРП, а перегляд рішень палати щодо кваліфікаційного оцінювання здійснюватиме сама ВРП.
Для забезпечення діяльності членів Кваліфікаційної палати у складі секретаріату ВРП буде створена служба інспекторів, які зможуть діяти виключно за дорученням члена палати.
Також саме ВРП визначатиме кількість суддів у судах за поданням Державної судової адміністрації, а у Верховному Суді – за поданням Пленуму Верховного Суду (мінімальна кількість суддів – 200).
Законопроєкт передбачає створення ГРМЕ як консультативного органу ВРП, що утворюється самою радою для сприяння їй у питаннях визначення кількісного складу суддів у судах, навантаження на суддів та інших питань, визначених окремим положенням ВРП. До складу ГРМЕ входитиме 7 членів, призначених ВРП на підставі пропозицій міжнародних правозахисних організацій, з якими Україна співпрацює.
Законопроєктом виключаються із закону про судоустрій будь-які згадки про ГРД.
Законопроєкт передбачає, що «Верховний Суд України» змінює своє найменування на «Верховний Суд» та продовжує здійснювати правосуддя як найвищий суд у системі судоустрою. При цьому мають бути обрані новий Голова Верховного Суду та Голови сенатів.
Запропоновано змінити організаційну структуру Верховного Суду, зокрема, перейменувати касаційні суди у відповідні сенати (наприклад, замість Касаційного адміністративного суду – Сенат з адміністративних справ).
Судді Верховного Суду України будуть переведені до Верховного Суду з подальшим їх оцінюванням. Оцінювання проводитиме створена ВРП Тимчасова комісія із 5 суддів Верховного Суду України у відставці.
Крім того, законопроєктом запропоновано вилучити таку вимогу щодо несумісності судді, як наявність заборони обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади в порядку Закону «Про очищення влади».
Оцінка ЦППР
Законопроєкт № 3711-1 здебільшого враховує зауваження і пропозиції експертів ЦППР, які були надані до президентського проєкту № 3711, зокрема:
- забезпечено доброчесність у діяльності ВРП шляхом попередньої перевірки кандидатів до складу ВРП, а також чинних її членів незалежною конкурсною комісією з вирішальною роллю міжнародних експертів;
- передбачено формування нового складу ВККС на конкурсних засадах поза будь-яким контролем ВРП незалежною конкурсною комісією з вирішальною роллю міжнародних експертів.
- збережено незалежність майбутньої ВККС від «нереформованої» ВРП.
Крім того, враховуючи той вплив, який здійснював Окружний адміністративний суд м. Києва на діяльність попереднього складу ВККС (див. щотижневі аналізи 13-20 травня 2019 року, 10-17 червня 2019 року), експерти ЦППР підтримують рішення про передачу справ за участю конкурсної комісії до підсудності Верховного Суду;
Законопроєкт відповідає зобов’язанням України перед Міжнародним валютним фондом (див. щотижневий аналіз 8-15 червня 2020 року).
Передбачена Законопроєктом № 3711-2 концентрація всіх кадрових повноважень щодо суддів у ВРП унеможливить якісне виконання цих повноважень, оскільки й тепер через велике навантаження (зокрема дисциплінарними питаннями) ВРП не є ефективним органом. Ця ідея також невиправдана з огляду на відсутність пропозицій щодо впровадження стандартів доброчесності у її діяльність.
Створення ж ГРМЕ як консультативного органу при ВРП не матиме жодного практичного значення, оскільки й тепер ВРП є бенефіціаром проєктів міжнародної технічної допомоги, які надають експертну та іншу підтримку її діяльності.
Законопроєкт створює ризики для здійснення правосуддя чинними суддями Верховного Суду, оскільки відсутні будь-які положення про переведення їх до складу Верховного Суду України, який буде перейменовано у Верховний Суд. Чинні судді Верховного Суду конкурсу до Верховного Суду України не проходили, у штат цього суду не зараховувалися та наразі перебувають у правових відносинах з іншою юридичною особою – Верховним Судом, яка, за задумом авторів законопроєкту, перестане існувати.
Законопроєкт № 3711-2, ініційований членами фракції політичної партії «Слуга народу» суперечить передвиборній програмі цієї ж політичної партії («перезавантажимо Вищу раду правосуддя… посилимо можливості громадського контролю за судовою системою»), зобов’язанням України перед Міжнародним валютним фондом. Проєкт сприятиме політизації системи правосуддя.
За результатами аналізу можна зробити висновок, що законопроєкт № 3711-1 найкраще відповідає сучасним викликам реформування системи правосуддя, відповідним міжнародним зобов’язанням України. Інші два законопроєкти (президентський та від представників його фракції), альтернативні за своїм змістом, матимуть негативний ефект на функціонування системи правосуддя та її незалежність.