Скандальні припущення про зменшення кількості областей, обмеження регіональних органів публічної влади та інше прозвучали в медіапросторі після заяв міністра розвитку громад і територій Олексія Чернишова щодо нових підходів до державної регіональної політики, закладених у Державній стратегії регіонального розвитку на 2021–2027 роки (ДСРР-2027). Стратегію було ухвалено понад пів року тому, і насправді про жодні зони, скорочення областей та інше там не йдеться. Зради немає. А що є?
Під час проведення соціально-економічного аналізу для розробки ДСРР-2027 було зафіксовано значну асиметрію розвитку не лише між регіонами України, — вона ще більша в межах самих регіонів. Особливо помітне відставання у розвитку окремих груп територіальних громад, що мають деякі спільні ознаки та спільні обмеження, котрі заважають їх розвитку.
У таких умовах держава повинна робити кроки, що, з одного боку, створюватимуть однакові можливості для розвитку регіонів, а з іншого — надаватимуть підтримку тим територіям усередині регіонів, які мають природні обмеження для розвитку чи економічна і соціальна ситуація в яких є надто критичною через політичні, економічні чи воєнні обставини. Такий підхід називається територіально-орієнтованим. Держава визначає окремі типи територій, які потребують особливої уваги, і здійснює щодо них необхідні заходи для підтримки і розвитку.
Які типи територій є в Україні?
Є п’ять найбільш зрозумілих і важливих для типологізації функціональних типів територій, які безумовно не виключають можливості ідентифікації інших типів територій. Але на сьогодні — п’ять основних.
- Сільські території в несприятливих умовах.
Це чи не найбільш поширений функціональний тип територій в Україні. Він характеризується вкрай низькою щільністю населення — менш як 15 осіб на квадратний кілометр, швидким зменшенням кількості населення — понад 30% за останні десять років, віддаленістю цих територій від великих і середніх міст. Загалом на територіях цього типу вкрай низька зайнятість населення, високий рівень бідності домогосподарств, занепад соціальної, освітньої, медичної інфраструктур.
Відмінність між селами на досить густо заселених територіях, близьких до великих міст і ринків, і селами на віддалених слабо заселених територіях — дуже велика.
Як бачимо на фото 2 і 3, навіть візуально помітно істотну відмінність між селами. Одне з них, Волока, — велике село у межах густозаселеної території, неподалік великого міста, інше, Орликівка, — віддалене село на сільській території з дуже низькою щільністю населення.
- Прикордонні території в несприятливих умовах.
Більшість українських регіонів — прикордонні. Проте режим кордону з різними державами різний, як і різним є транзит через кордони. Сьогодні найбільш закритими і найбільш небезпечними є кордони із Російською Федерацію та Придністров`ям. Громади, які виходять на ці кордони, переважно тупикові в питанні транзиту, їхня територія в будь-який момент може стати зоною напруженості, що не сприяє розвиткові бізнесу, а це неминуче веде до скорочення населення та до бідності. В таких громадах часто домінує російський інформаційний простір, глушаться українські теле- й радіоканали. Така ситуація загрожує національній безпеці України в цілому.
До таких територій можна зарахувати й території, розміщені в зоні розмежування в Донбасі та Криму.
На фото 5 помітна різниця в рівнях транзиту через західний і східний кордони України. Насправді ситуація на східному кордоні значно складніша. Якщо близькість західного кордону стимулює місцевий розвиток, то на сході вплив кордону негативний.
- Території, що потребують економічної реструктуризації.
Це загальна назва територій, до яких належать старопромислові регіони, мономіста, території, на яких закрилися вугільні шахти, рудники, хімічні об’єкти. Вони характеризуються високим рівнем безробіття, руйнуванням промислових об’єктів, значними екологічними проблемами, високою злочинністю.
- Території з обмеженнями розвитку.
Це загальне поняття, що стосується низки територій, на яких є природні чи створені обмеження для розвитку: територіальні громади, розміщені в гірській місцевості Карпат; територіальні громади із територіями та об’єктами природно-заповідного фонду, їхніми функціональними та охоронними зонами, іншими територіями з обмеженим користуванням.
- Регіональні полюси економічного зростання.
Регіональні полюси зростання — це території (мікрорегіон, територіальна громада), що характеризуються значно кращими демографічними, соціально-економічними показниками розвитку порівняно з іншими схожими територіями регіону, зростання яких позитивно впливає на суміжні території та регіон загалом. Такими полюсами зростання є передусім агломерації (наприклад, Київська) та великі й середні міста. В українському вимірі насамперед ідеться про обласні центри та міста з населенням близько 100 тисяч осіб, які зараз є найбільш динамічними перехоплювачами міграційних потоків із сільських територій. Саме в таких полюсах зростання сьогодні розміщуються українські та іноземні інвестиції в реальну економіку — реальні підприємства з новими технологічними виробництвами.
На наше переконання, надто розширювати цей перелік на нинішньому етапі не варто. В України поки що немає достатніх ресурсів та інституційної спроможності на інтегровані проєкти в усіх типах територій. Почати варто з найбільш зрозумілих.
Але ж звідки взялися десять зон?
На час підготовки проєкту Державної стратегії регіонального розвитку українське законодавство не оперувало категоріями функціональних типів територій, про які йшлося вище. Але Закон «Про засади державної регіональної політики» давав можливість використати у ДСРР-2027 нові підходи до визначення територій, до яких застосовуватимуться певні інструменти їх розвитку, відмінні від загальних інструментів, визначених українським законодавством.
Відтак, у проєкті стратегії з’явилися певні типи функціональних територій — полюси зростання, сільські території в несприятливих умовах, прикордонні території в несприятливих умовах… У результаті у процесі погодження проєкту стратегії центральними органами виконавчої влади та асоціаціями місцевого самоврядування кількість таких окремих типів істотно зросла.
Проте навіть за такого розкладу більш принциповим і новим для України стає зміна підходів до державної регіональної політики, визначених ДСРР-2027.
- агломерації — територіальні скупчення населених пунктів (насамперед міст), що формують цілісні суспільно-територіальні утворення з чисельністю населення понад 500 тисяч осіб;
- міста: великі — міста з чисельністю населення від 100 тисяч осіб і більше; середні — міста з чисельністю населення від 50 до 100 тисяч осіб; малі — міста з чисельністю населення до 50 тисяч осіб;
- монофункціональні міста — міста, розвиток яких пов’язаний із реалізацією однієї виробничої функції та які віднесені до центрів вугледобування, видобування рудної й нерудної сировини, хімічної і нафтопереробної промисловості. Внаслідок занепаду профільних галузей спеціалізації в цих містах спостерігаються активні депопуляційні процеси, погіршуються умови довкілля, зростає безробіття;
- сільські території в несприятливих умовах — територіальні громади з сукупністю таких характеристик, як щільність сільського населення нижча 15 осіб на 1 кв. кілометр, час доїзду до найближчих міст із населенням понад 50 тисяч осіб — більше 30 хвилин на автомобілі…
- гірські території Українських Карпат — територіальні громади, які розташовані в гірській місцевості…
- макрорегіон «Азов—Чорне море» — частина території України, яка прилягає до морського узбережжя або узбережжя морських заток і лиманів у межах 30-кілометрової доступності;
- зони впливу міжнародних транспортних коридорів — частина території України в межах 15-кілометрової доступності до міжнародних автомобільних доріг загального користування державного значення;
- прикордонні регіони — регіони, які безпосередньо прилягають до державного кордону;
- прикордонні території в несприятливих умовах — територіальні громади, розташовані поблизу кордону з державами, відносини з якими передбачають додатковий рівень безпеки державного кордону… (Російська Федерація, Придністров’я Республіки Молдова) в межах 30-кілометрової доступності або лінії розмежування, відповідно…
- тимчасово окуповані території України — частини території України, тимчасово окуповані внаслідок збройної агресії Російської Федерації, в межах яких… збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили і здійснюють загальний контроль;
- природоохоронні території та об’єкти — території та об’єкти природно-заповідного фонду, їхні функціональні та охоронні зони, території…»
Як бачимо з наведеного переліку типів територій, якими оперує Стратегія, про жодні зони не йдеться. Державною стратегією регіонального розвитку зовсім не планується «розділяти територію України на зони», «замінювати області зонами», — Стратегія навіть не містить таких пропозицій. Тому «розподіл України на зони» — дивний міф, який виник саме із нерозуміння змісту ДСРР-2027.
Натомість уперше на рівні планувального загальнонаціонального документа ДСРР-2027 зроблено перехід від традиційної політики дотацій і вирівнювання до політики інтегрованого розвитку регіонів на основі їхнього внутрішнього потенціалу, визначення та використання їхніх конкурентних переваг.
Держава, своєю чергою, допомагатиме регіонам у вирішенні проблем територій з обмеженим потенціалом розвитку, а також сприятиме прискореному розвитку центрів зростання, які таким чином позитивно впливатимуть на розвиток регіону в цілому та поширюватимуть свій вплив на суміжні території.
Можна стверджувати, що застосований у ДСРР-2027 підхід на основі людиноцентричної, територіально-орієнтованої державної регіональної політики є таким, що відповідає найкращим світовим практикам і може істотно поліпшити ситуацію в регіонах та Україні загалом.
Для чого це потрібно Україні?
По-перше, ДСРР-2027 має стати основним планувальним документом для визначення територій для публічного інвестування за секторами. Узгодження такого фінансування значно посилить ефективність інвестицій.
По-друге, на основі ДСРР-2027 потрібно належним чином підготувати низку програм регіонального розвитку, спрямованих на досягнення оперативних і стратегічних цілей Стратегії, які складатимуться з проєктів, узгоджених із відповідними цілями, і матимуть чітку територіальну прив’язку до їх реалізації.
По-третє, в державному бюджеті України щороку мають передбачатися відповідні фінансові ресурси для реалізації програм регіонального розвитку, що випливають із Стратегії. Зокрема, для цього розмір Державного фонду регіонального розвитку має відповідати потребам розвитку, бути прогнозованим і передбачати можливості фінансування загальнонаціональних цілей, визначених ДСРР-2027, і проєктів регіонального розвитку, що випливають із регіональних стратегій розвитку, за умови їх відповідності Державній стратегії.
По-четверте, має бути покладений край ініціюванню різних нових програм, проєктів тощо, не визначених у ДСРР-2027 і програмах регіонального розвитку, ухвалених для її реалізації.
У принципі вимоги Стратегії досить прості, зрозумілі й реально досяжні за умови, що влада тактично мобілізується і почне працювати системно над регіональним розвитком, діяти в межах планувальних документів, відмовиться від ручного управління публічними інвестиціями в території.
Такий підхід дасть можливість певним чином допомогти виправити ситуацію у надмірно великих за територією та економічно слабких територіальних громадах і досягнути синергії з використання коштів державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування, яке в процесі децентралізації вже отримало гроші та повноваження. Тепер потрібно розвивати свої території, в яких формувалися б додаткові ресурси за рахунок зростання, адже сподіватися на додатковий перерозподіл податкових ресурсів на користь місцевого самоврядування не варто. Такі можливості вже вичерпані.
Оцінювати можливості нинішньої влади почати продуктивно реалізовувати Державну стратегію регіонального розвитку на 2021–2027 роки — не тема цього матеріалу. Однак зробити акцент на тому, що в рамках продовження і поглиблення децентралізації закладаються правильні основи політики розвитку територій, варто.
Анатолій Ткачук, директор з питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, для DT.UA