Україна перебуває за крок до прийняття важливого для громадян, бізнесу та системи врядування рішення — ухвалення Закону «Про адміністративну процедуру» (реєстр. номер законопроєкту 3475). Це історичний шанс, адже робота над цим проєктом тривала понад 20 років.
Тим часом ухвалення закону ще й тепер перебуває в зоні ризику. Профільний комітет парламенту завершив роботу над текстом на початку квітня. Але винесення його в зал із якихось причин відкладається. Тож нагадаємо, чому цей закон потрібен і чому не варто зволікати з його розглядом у другому читанні.
Закон «Про адміністративну процедуру» (далі — ЗАП) потрібен із багатьох причин. У сучасних державах — це основний нормативний акт для захисту громадян і бізнесу від свавілля органів влади. У ньому закладено ключові процедурні права для адресатів рішень та зацікавлених осіб бути почутими до ухвалення рішень. Україна з цим відстала на десятиліття від цивілізованих країн, передовсім членів ЄС. І навіть країни пострадянського простору мають такі закони (крім РФ).
Потреба в Законі випливає і з наших зобов’язань згідно з Угодою про асоціацію з ЄС, у частині забезпечення належного врядування. Без справедливої адміністративної процедури цей пункт залишається невиконаним. Інколи, взагалі, складається враження, що ЗАП більше потрібен європейським партнерам України. Саме європейці і переконують, і просять, і допомагають, і навіть заохочують фінансово.
На жаль, відсутність ЗАП — найгірша оцінка в індикаторах виконання Стратегії реформи державного управління в Україні. Завдання не виконується роками. Тоді як, згідно з підходами Програми SIGMA, цей закон є ключовим у процесі оцінювання адміністративно-правової основи системи врядування країни. І таке оцінювання проходили всі кандидати на членство в ЄС.
Але шанси є. Теперішній парламент спромігся у вересні 2020 року ухвалити закон у першому читанні, тож потрібно результативно довести справу до завершення.
Про що цей Закон
ЗАП — як аналог процесуальних кодексів, але для публічної адміністрації.
Один такий закон дозволяє замінити різні порядки в десятках інших законів. Спільні процедурні положення викладаються в одному акті. Окремі ж закони містять, у разі потреби, лише особливості для певних категорій справ. Таке правове поле — легше і для звичайного громадянина, і для іноземного інвестора, і для самої публічної адміністрації. А в Україні це «поле» — велика прогалина.
Для ілюстрації наведу реальний кейс. В один з місяців 2010 року пенсіонеру-чорнобильцю в банку без пояснень виплатили втричі меншу пенсію. Пенсіонер сам пішов до пенсійного фонду з’ясувати, що сталося. Виявилося, йому змінили вид пенсії. Свавілля ситуації, з погляду процедури, полягає в тому, що людині: 1) не повідомили, що пенсію переглядають і для цього є підстави; 2) не забезпечили права бути вислуханою, права доступу до матеріалів справи; 3) навіть не повідомили про ухвалене рішення та його обґрунтування. Українське законодавство й досі таке. ЗАП це змінює.
Чому потрібне голосування зараз
Голосування за ЗАП у другому читанні не варто затягувати, в т.ч. відкладати на осінь. Бо тоді починається бюджетний процес, можливі економічно-тарифні та політично-партійні загострення. А законопроєкт усе ж таки потребує уваги, адже має 100 статей і є новаційним.
Крім того, слід мати на увазі, що для повноцінного результату в цій сфері треба буде зробити ще багато наступних кроків, які без закону чекають «на паузі». Адже доведеться узгодити із ЗАП спеціальні (тематичні) закони в різних сферах для усунення колізій, провести навчання десятків тисяч службовців. Саме тому передбачено, що закон набуде чинності лише через 12 місяців після оприлюднення. Тобто, навіть попри оптимістичний сценарій голосування у червні-липні 2021 року і з урахуванням усіх етапів підписання, набуде чинності такий закон не раніше осені 2022 року. А тому і бійки на забудовах, і свавільні урізання пенсій залишатимуться можливими ще півтора року.
Чому ЗАП довго готувався і просувався
І в розвинених країнах такі закони готувалися не один рік. У ФРН процес наукових та політичних дискусій забрав 25 років, а в Нідерландах — аж 40! Бо, фактично, це революція для публічного адміністрування, яка кардинально змінює традиційну філософію відносин держави з людиною. Це вже не відносини одностороннього владного впливу, адже виникають вагомі права в людини і обов’язки — в адміністрації.
Для України цей процес ще складніший. Обтяжений наслідками радянського тоталітарного періоду, який, у принципі, не передбачав потреби збалансовувати публічні і приватні інтереси та поважати людину. Тому наше законодавство і наука не мали здобутків та достатніх знань із проблематики загальної адмінпроцедури. Їх збирали в незалежній Україні з допомогою європейських партнерів.
Зрештою, з початку 2015 року Україна має позитивні висновки на законопроєкт від Програми SIGMA — «аналогу венеційської комісії» для сфери врядування. Але ми досі не скористалися своїм шансом і втратили ще п’ять років.
Які конкретно позитиви отримають громадяни і бізнес від ЗАП
Позитивами від новели, щонайменше, є:
- встановлення права особи бути вислуханою перед прийняттям несприятливого адмінакта. Це може дозволити змінити позицію органу влади, рухатися до позитивного рішення;
- впровадження категорії «заінтересованих осіб». Це має запобігати конфліктам, сприяти прийняттю збалансованих рішень, зокрема й у справах, пов’язаних із виділенням земельних ділянок під забудову;
- встановлення обов’язку адміністративних органів мотивувати негативні рішення та зазначати порядок їх оскарження;
- принцип офіційності, згідно з яким органи влади повинні збирати інформацію і документи, а не перекладати ці обов’язки на громадян чи бізнес;
- прості правила «представництва» в адміністративному провадженні, зокрема без нотаріальної довіреності для більшості справ. Це заощадить час і кошти громадян;
- правило мовчазної згоди при отриманні погоджень від інших органів. Це дозволить раціоналізувати розгляд справ і прискорити прийняття рішень;
- встановлення правила про набрання чинності адмінактом з моменту доведення його до відома особи і визначення порядку такого доведення;
- створення ефективних умов для оскарження адмінактів у адміністративному порядку. Цей механізм, завдяки колегіальному розглядові скарг та можливості залучити громадськість, має повернути довіру до позасудових механізмів оскарження;
- врегулювання питання відкликання/визнання недійсними адмінактів. Це дозволить і публічні інтереси забезпечити, коли є потреба у відкликанні рішення адміністративного органу (з відповідним відшкодуванням), і приватних осіб захистити від безпідставного припинення дії адмінактів.
ЗАП дає переваги і самій владі, доброчесним службовцям. Адже не можна буде примусити прийняти таємне й незаконне рішення, якщо необхідно пройти інклюзивну процедуру.
.png)
Поточний стан законопроєкту
Велику роботу провів профільний парламентський комітет, його робоча група під керівництвом Лариси Білозір. Як і на етапі розробки в Мін’юсті, знову було залучено десятки представників органів влади, науковців, експертів. Кожну норму і правку ретельно відпрацьовано. Тому стан законопроєкту — досить добрий і збалансований.
Когось можуть стримувати коментарі експертів ГНЕУ та юруправління апарату парламенту. Але і їхня робоча група уважно вивчала та враховувала все конструктивне. В контексті змісту, зауваження цих структур зумовлені переважно браком знань із зазначеної проблематики або навіть певною інерційністю та механічним повтором зауважень попередніх років.
До прикладу, є традиційні «звинувачення», що закон зробить діяльність адміністративних органів схожою із судовою, складною. Але насправді це не вада, якщо особу, щодо якої є ризик прийняття негативних рішень, проінформують про таку ймовірність, дадуть можливість донести власну позицію, обґрунтують рішення тощо. І ще важливіше — наголосити, що ці «ускладнення» з’являються не в кожній справі. А лише там, де є ризик негативного рішення: відмова в задоволенні заяви; позбавлення права; покладання обов’язку.
Юристи апарату ВРУ пишуть про невідповідність Конституції норми, яка в окремих категоріях справ не допускає представництва особи адвокатом і вимагає тільки особистої участі. Але як можна уявити замовлення паспорта «представником» чи складання іспиту на керування авто через адвоката?
Часто лунає закид, що непотрібно вводити в діяльність виконавчої влади свідків, експертів, перекладачів. Але такі особи вже є в українському законодавстві. Зокрема, показаннями свідків сьогодні можна підтвердити трудовий стаж, якщо документи втрачено; або участь в АТО/ООС для отримання статусу учасника бойових дій. Тобто це вже є. Як і перекладачі в законодавстві про біженців, експерти у будівельних справах. І так можна пройтися по кожному пункту.
Варто зауважити, що впродовж 20 років над цим законопроєктом трудилися сотні людей. Кожне внесення до парламенту — це знову робочі групи, міжвідомчі погодження, громадські обговорення, урядові комітети, міжнародні експертизи. ЗАП мав у трьох складах парламенту позитивні рішення профільних комітетів. Але то коаліційні чвари, то дострокові вибори повертали законопроєкт на нові дворічні цикли для наступного внесення.
Не опускав рук Європейський Союз. Першу допомогу Україні з цим законопроєктом надала ФРН через Німецький фонд міжнародного правового співробітництва. Надалі включився ЄС у цілому. Європейські фахівці неодноразово робили експертизу і навіть брали пряму участь у робочих групах із підготовки тексту. У 2021 році знову маємо позитивний висновок Програми SIGMA. І чергові нагадування про необхідність прийняти ЗАП від чиновників із Брюсселя, політиків із Берліна, Представництва ЄС в Україні.
.png)
Час бути відповідальними партнерами, зокрема й щоб не втрачати коштів. У 2020 році Україна не отримала 6,3 млн євро на підтримку реформи держуправління через неухвалення ЗАП. Це понад 200 млн грн, які б не завадили нашому бюджету. І це лише частинка безповоротної допомоги, що її ЄС виділяє Україні на підтримку реформи врядування.
Але, знову таки, насамперед ідеться не про гроші, а про необхідність побудувати державу, яка поважає людину.
Отже, закликаємо керівництво парламенту виробити консолідовану позицію та якнайшвидше розглянути законопроєкт №3475 у другому читанні, а представників усіх проєвропейських партій та груп, кожного народного депутата України — віддати свій голос за Закон «Про адміністративну процедуру». Це реальний крок до Європи та започаткування європейських стандартів у щоденних відносинах держава — людина.
Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, для DT.ua