Коаліція RISE Ukraine прагне підтримати відновлення та модернізацію України після війни та збільшити обсяг коштів, виділених на відбудову, забезпечити їхнє прозоре та ефективне використання. На жаль, ми маємо констатувати, що досягнення цієї мети наразі під загрозою.
Підзвітна і прозора відбудова залежить від доступності відкритих даних.
Ключовим елементом прозорості й підзвітності є доступ до публічної інформації у формі відкритих даних. Після запровадження воєнного стану з публічного доступу зникли цінні набори відкритих даних, на яких роками будувалася інфраструктура прозорості й антикорупції в Україні.
Обмеження доступу до інформації відбувалося хаотично, без належного правового регулювання та публічного обговорення. Це було виправданим у перші місяці повномасштабного вторгнення, але є неприпустимим через майже 2 роки після початку вторгнення.
Зокрема, 24 лютого 2022 був повністю закритий доступ до Порталу Відкритих Даних. У березні 2022 Кабмін постановою №263 дозволив обмежувати роботу інформаційних систем, що окремими посадовими особами було інтерпретовано, як повноваження зупинити оприлюднення даних. А у квітні 2022 Мін’юст видав наказ про припинення публікації інформації у форматі відкритих даних (https://minjust.gov.ua/n/22649).
Доступ до Порталу було відновлено 1 серпня 2022 року, проте низка цінних наборів даних на ньому не доступні досі. Чому був обмежений доступ до кожного окремого набору – невідомо. За нашою інформацією доступ обмежувався, зокрема, після рекомендацій органів безпеки під грифом «Для службового користування», окремих доручень вищого керівництва держави. Наразі йде процес оновлення Постанови КМУ 835 від 21.10.2015, яка визначає перелік наборів відкритих даних, що мають оприлюднюватися. Нищезазначені набори даних також вказані в зазначеній Постанові як обов’язкові до відкриття.
Під час обмеження доступу до важливої суспільної інформації в жодному випадку не здійснювався так званий «трискладовий тест». Тобто обмеження доступу до даних із самого початку було здійснено всупереч вимогам закону. До того ж, у багатьох випадках обмеження доступу розпорядники не видавали офіційне рішення, що б слугувало правовою підставою для відповідних обмежень. Таким чином, зазначені обмеження були не тільки незаконними, але й максимально непрозорими.
Необґрунтоване приховування публічної інформації у формі відкритих даних:
- ускладнює роботу органів влади, бізнесу, громадських організацій;
- ставить під загрозу прозору і підзвітну відбудову;
- зменшує довіру міжнародних партнерів, від яких залежить покриття бюджетного дефіциту.
Як Коаліція, що опікується проблемами прозорої й підзвітної відбудови України, ми вважаємо таку ситуацію шкідливою. Доступний обсяг фінансових ресурсів та ефективність їхнього використання Україною напряму залежать від прозорості й підзвітності. Результативний громадський контроль неможливо побудувати без використання відкритих даних.
Коаліція RISE Ukraine формулює конкретні пропозиції з відновлення доступу до пріоритетних наборів даних:
1) Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (ЄДР)
ЄДР – основний бізнес-реєстр країни, який містить актуальну та історичну інформацію про всіх юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Реєстр містить найменування юридичних осіб, їхні ідентифікаційні коди, місцезнаходження, види діяльності, інформацію про склад учасників і керівників тощо. ЄДР оприлюднюється у формі відкритих даних з 2015 року. З того часу він застосовувався громадянським суспільством і бізнесом для багатьох цілей, серед яких перевірка контрагентів, журналістські й антикорупційних розслідування, пошук активів російських олігархів. Окрім самостійних застосувань, ЄДР забезпечує інтероперабельність з багатьма іншими реєстрами, оскільки це єдиний реєстр, який містить повний перелік юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців з унікальними ідентифікаторами.
Закриття ЄДР унеможливлює проведення антикорупційної діяльності, зокрема громадського контролю/моніторингу процесу відбудови задля мінімізації зловживань під час виплати компенсації та здійснення проєктів відбудови, а саме задля уникнення:
- подвійного фінансування об’єктів;
- необґрунтованої пріоритезації фінансування об’єктів завдяки політичному чи корупційному впливу;
- залучення недоброчесних або пов’язаних з державою-агресором підрядників/будівельників;
- шахрайських схем з продажу пошкоджених об’єктів тощо.
Хоча він не оприлюднюється у формі відкритих даних, доступ до даних ЄДР можливий лише через електронний сервіс за умови ідентифікації запитувача і на платній основі у вигляді інтерфейсу прикладного програмування (АРІ).
Розпорядник – Міністерство юстиції України.
2) Spending – Інформація, що оприлюднюється згідно із Законом України «Про відкритість використання публічних коштів»
Дані на порталі дозволяють проаналізувати здійснені транзакції розпорядників бюджетних коштів. Зокрема йдеться про дані на закупівлі з вібудови та відновлення. Відкриті транзакції дозволяють проаналізувати вчасність оплати за закупівлями робіт та матеріалів з відбудови.
Водночас під час повномасштабної війни було закрито транзакції окремих розпорядників коштів, яких, як ми розуміємо, віднесли до витрат оборони та безпеки.
Якщо закриті транзакції установ, які відносяться до секторів безпеки та оборони, є обгрунтованими, то по окремих розпорядниках коштів ми вважаємо, що важливо розкрити інформацію про транзакції. Так, зокрема йдеться про таких розпорядників бюджетних коштів:
Міністерство економіки
- Мінстерство юстиції (окрім бюджетної програми КПКВК 3601020 «Виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України”)
- Державна судова адміністрація
При цьому, перелік прихованих транзакцій іноді розширюється. Водночас досі не зрозуміло, на підставі доручення якого органу та на підставі якого документу приховують транзакції розпорядників бюджетних коштів поза межами органів, які традиційно відносять до органів безпеки та оборони.
Розпорядник: Міністерство фінансів України / ДП “Відкриті публічні фінанси”.
3) Єдиний Державний Реєстр Декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (Реєстр декларацій)
10 грудня 2023 року був оприлюднений Реєстр декларацій. Одночасно з ним запрацював публічний АРІ (https://public.nazk.gov.ua/public_api). Проте, через декілька годин того ж дня через перевантаження системи АРІ перестав працювати. Наразі АРІ не працює і видає помилку. Також, відповідний набір відсутній на Порталі відкритих даних (https://data.gov.ua/organization/natsionalne-ahentstvo-z-pytan-zapobihannia-koruptsiy)
Розпорядник: НАЗК
4) Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення (Реєстр корупціонерів)
У процесі відновлення країни буде необхідність в оновленні та поповненні працівників державних органів, органів місцевого самоврядування, комунальних та державних підприємств, у зв’язку із збільшенням об’ємів роботи.
Відповідно до постанови КМУ від 25 березня 2015 р. № 171 НАЗК здійснює перевірку відомостей про претендента на державну посаду, а також щодо достовірності відомостей, зазначених претендентом на посаду у декларації. Оскільки, людина, яка вчинила, у тому числі, корупційне правопорушення за рішенням суду може бути позбавлена права обіймати державні посади.
Також перевірка осіб завжди рекомендована навіть при прийомі на звичайну роботу. Оскільки для будь-якої компанії наявність корупціонера на топ-посаді або навіть у штаті завжди матиме репутаційний ризик.
Розпорядник: НАЗК
5) Сервіс «Дізнайся більше про свого бізнес-партнера» (Податкова заборгованість підприємств)
З початку війни в Україні обмежено доступ до фінансової звітності підприємств, розпорядником якої є Державна податкова служба України. В 2022-2024 рр. ДПС не оприлюднила жодної фінзвітності підприємств. Також ДПС не оприлюднює Інформацію про суб’єктів господарювання, які мають податковий борг.
У відповідь на депутатське звернення народного депутата України Роксолани ПІДЛАСОЇ від 08.11.2022 № 100д9/15-2022/189931 (вх. ДПС №549/2 від 09.11.2022) щодо фінансової звітності підприємств, ДПС в листі від 18.11.2022 № 724/2/99-00-01-05-03-02 зазначила, що відповідно до доручення Прем’єр-Міністра України Дениса Шмигаля, яке ініційовано за зверненням Служби безпеки України, та Витягу з протоколу № 82 засідання Кабінету Міністрів України від 28.05.2022 ДПС обмежено доступ до набору даних «Фінансова звітність (звіт про фінансовий стан (баланс) та звіт про прибутки та збитки та інший сукупний дохід (звіт про фінансові результати), подані як додаток до звітної (звітної нової) податкової звітності за річний податковий (звітний) період відповідно, до пункту 46.2 статті 46 Податкового кодексу України» на період дії воєнного стану.
Вищезазначена Постанова Кабінету Міністрів України від 12.03.2022 № 263 фактично стосується лише обмеження роботи реєстрів, а не блокування інформації, яка в них міститься.
Обов’язок з оприлюднення вищезазначеної публічної інформації її розпорядниками передбачено Постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835 «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних», а саме: на офіційних веб-сайтах державних органів та на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних.
Незалежно від режиму воєнного стану, обмеження доступу до вищезазначеної інформації відповідно до статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» повинно здійснюватися після обов’язкового проходження «трискладового тесту», тобто – при встановленні таких умов для обмеження доступу:
виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
- розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
- шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Відповідно до статті 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень і на виконання, зокрема, актів Кабінету Міністрів України видають накази. У даному випадку жодних рішень у формі наказів (що б передбачали підстави, порядок, спосіб та строк дії обмежень тощо) про обмеження доступу до інформації, розпорядниками якої є вищезазначені органи влади, не існує.
У всіх вищенаведених випадках обмеження доступу до відкритої інформації було здійснене всупереч вимогам статті 19 Конституції та законів України:
- у спосіб, що суперечить закону;
- необґрунтовано, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, зокрема – неврахування унеможливлення повноцінного проведення процедур «належної податкової обачності»;
- непропорційно, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів громадян і юридичних осіб;
- нерозсудливо, шляхом обмеження доступу до даних, що фактично не стосуються інтересів національної безпеки.
Розпорядник: ДПС
6) Фінансова звітність компаній
Блокування фінансової звітності унеможливлює здійснення перевірки надійності контрагентів на предмет фінансової благонадійності, а також здійснення процедур «належної податкової обачності». Також ускладнює процес пошуку можливостей при переорієнтації бізнес-моделей компаній в умовах війни на нові ринки. А це, в свою чергу, на макрорівні стримуватиме процеси економічного відновлення України.
Приховування публічної інформації у формі відкритих даних фінансової звітності підприємств та даних про податковий борг має кілька серйозних наслідків для України.
По-перше, це перешкоджатиме економічному зростанню країни, оскільки інвестори та міжнародні партнери важливою умовою для співпраці вважають прозорість та доступність інформації. Погіршення репутації та обмеження можливостей міжнародного партнерства можуть призвести до зниження обороноздатності країни, оскільки внаслідок недостатньої фінансової прозорості спільні ініціативи та фінансова підтримка можуть бути обмежені.
По-друге, приховування цих важливих даних ускладнює процедури перевірок контрагентів та «належної податкової обачності». Це, в свою чергу, суттєво знижує прозорість та безпеку бізнес-середовища, гальмує його розвиток та призводить до втрати довіри як внутрішнього, так і зовнішнього інвесторського капіталу.
По-третє, така практика обмежує здатність органів влади, інститутів громадянського суспільства та медіа виявляти зв’язки із державою-агресором, корупційні та інші злочинні схеми. Відкриті дані є важливим інструментом для боротьби з корупцією та забезпечення прозорості в державному управлінні. Таке приховування даних не лише ускладнює розслідування, але й може призвести до загрози національній безпеці через недостатню інформованість громадськості та міжнародного співтовариства щодо потенційних загроз.
Таким чином, відкрите подання податкових даних, фінансової звітності має критичне значення для стабільності та розвитку України в різних сферах її функціонування. Повернення законності в питанні оприлюднення вищезазначених даних сприятиме зміцненню демократичних цінностей, підвищенню ефективності владних структур та забезпеченню національної безпеки України.
Розпорядник: ДПС
7) Єдиний державний реєстр активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні (Реєстр арештованих активів).
Прозоре управління арештованими активами важливе для попередження зловживань і контролю над наповненням державного бюджету, з якого фінансується відбудова. Доступність інформації про арештовані активи також дозволяє ефективніше відстежувати стан кримінальних справ, що стосуються корупції.
Протягом 2022 року АРМА передало управителям активи вартістю 7 млрд гривень, тоді як надходження до бюджету від управління активами АРМА за цей же рік становили тільки 34 млн гривень. Громадські активісти фіксують ознаки можливих розкрадань арештованих підприємств, які АРМА отримало в управління. В окремих випадках арештовані компанії багато місяців перебувають у простої і накопичують борги внаслідок тривалого пошуку управителя. За результатами засідання Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України стало відомо про можливі ознаки продажу арештованих товарів за зниженими цінами, зволікання з арештом активів та продаж активів у непрозорий спосіб.
У Єдиному державному реєстрі активів, на які накладено арешт у кримінальному провадженні, обліковуються арештовані активи за всіма кримінальними провадженнями в Україні. Реєстр адмініструється Агентством з розшуку і менеджменту активів. Він містить, зокрема, опис і вартість всього портфелю активів в управлінні АРМА, інформацію про доходи, отримані від управління цими активами, тривалість угоди про управління майном та про будь-які дії з ними. Також в ньому є інформація про суди і органи правопорядку, задіяні у процесі ухвалення відповідних рішень про арешт.
Відкритість Реєстру передбачена ч.1 ст. 25 профільного Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів»; Дані Реєстру також внесені до Переліку наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних. Незважаючи на це, АРМА не забезпечило повноцінний публічний доступ до даних реєстру. Зокрема, у реєстрі відсутня інформація про управителів арештованого майна.
8) Реєстр пошкодженого та знищеного майна (РПЗМ).
26 серпня 2022 року Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (далі – Мінінфраструктури) презентувало Реєстр пошкодженого та знищеного майна – єдину базу даних, що міститиме дані про усю житлову, транспортну та соціальну інфраструктуру, що постраждала внаслідок військової агресії.
У лютому 2023 року Верховною Радою України ухвалено Закон України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України» № 2923-IX (далі – Закон). У частині дев’ятнадцятій статті 14 Закону визначено, що інформація, внесена до РПЗМ, є відкритою і загальнодоступною, крім реєстраційних номерів облікових карток платників податків, паспортних даних, задекларованого/зареєстрованого місця проживання фізичної особи, інших персональних даних та іншої інформації, перелік якої визначається Кабінетом Міністрів України в Порядку ведення Реєстру пошкодженого та знищеного майна.
13 червня 2023 року Постановою Кабінету Міністрів України № 624 затверджений Порядок ведення Державного реєстру майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України (далі – Порядок).
Відповідно до підпункту 7 пункту 5 Порядку Держателем РПЗМ є Міністерство відновлення України, що вживає організаційних заходів, пов’язаних із забезпеченням ведення та функціонування РПЗМ, зокрема: забезпечує оприлюднення інформації РПЗМ у формі відкритих даних відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Згідно з пунктом 23 Порядку інформація, внесена до РПЗМ, є відкритою і загальнодоступною, крім реєстраційних номерів облікових карток платників податків, паспортних даних, місця проживання фізичної особи, інших персональних даних та інформації з обмеженим доступом. Пунктом 24 Порядку визначено, що оприлюднення публічної інформації з РПЗМ та формування наборів даних для розміщення на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних здійснюється відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Передача публічної інформації з РПЗМ до Єдиного державного вебпорталу відкритих даних відбувається не рідше, ніж один раз на тиждень шляхом інформаційної взаємодії.
Отже, у відповідності до чинного законодавства є обов’язок Мінінфраструктури відкрити, оприлюднити та оновлювати дані з Реєстру зруйнованого та пошкодженого майна.
9) Публічна кадастрова карта України (http://map.land.gov.ua/).
Це всеохопна база даних, де містяться важливі для земельних відносин дані про земельні ділянки, їхні кордони, площу, кадастрові номери та інше.
Повне закриття доступу до Публічної кадастрової карти України унеможливило будь-який контроль за сферою розпорядження та продажу землі в Україні, яка традиційно є однією з найбільш потенційно корупціогенних сфер. Відсутність відкритої інформації та громадського контролю створюють широке поле для зловживань та правопорушень. Неможливість усунення цих порушень завдасть величезної шкоди як економіці України, так і її інвестиційній привабливості.
Хоча відкритість даних кадастрової карти може створити потенційні ризики під час війни, ці ризики варто обговорювати в експертному середовищі та усувати шляхом закриття конкретного переліку відомостей про, наприклад, землі промисловості або іншого цільового призначення, а не шляхом повного закриття всієї інформації.
9.1) Публічна кадастрова карта України у питанні природно-заповідного фонду України (http://map.land.gov.ua/).
До російської пономастабної агресії проти України на кадастровій карті України був шар меж природно-заповідного фонду як на рівні громад, так і на рівні держави.
Доступ до цієї інформації важливий для планування розвитку територій з урахуванням розташування об’єктів природно-заповідного фонду для відновлювальних інфраструктурних робіт, як на локальному, так і на регіональному і загальнонаціональному рівнях.
Розпорядник: Міндовкілля
10. Дані про ділянки надр, щодо яких вирішується питання про продаж спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, включно з каталогом поворотних точок (https://docs.google.com/spreadsheets/d/1dlxK0AOBNuM-a0yUZosoZxvUri9M16JsFLEEG0kYrAM/edit).
Дані про ділянки надр, щодо яких вирішується питання про продаж спеціального дозволу на користування надрами на аукціоні, включно з каталогом поворотних точок. (https://docs.google.com/spreadsheets/d/1dlxK0AOBNuM-a0yUZosoZxvUri9M16JsFLEEG0kYrAM/edit).
Наразі координати поворотних точок можна отримати шляхом направлення запитів на публічну інформацію. Аналіз до моменту виставлення ділянок на торги дозволяє виявляти території, де видобуток корисних копалин суперечить законодавству і створює патову ситуацію, як це було з “Маковим болотом”.
Розпорядник: Держгеонадра