У зв’язку з ухваленням закону про статус української мови як державної знову набуває особливої актуальності питання конституційності окремих норм цього закону, зокрема, щодо мови освіти. Ми плануємо розглянути цю тему детально пізніше, а поки що пропонуємо увазі читача коментар конституційного експерта ХПГ Всеволода Речицького до рішення КСУ від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99щодо тлумачення статті 10 Конституції.
Коментар стосується російськомовної версії Рішення Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення ст. 10 Конституції України, оприлюдненого в «Русско-Украинском бюллетене», № 5, 2000. – С. 61. Аналізується також «Особлива думка» судді Конституційного Суду України О. Мироненка (там само. – С. 62–67).
У п. 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України викладено тлумачення норми частини 1 ст. 10 Конституції України про те, що «державною мовою в Україні є українська мова». Тлумачачи цю норму, Конституційний Суд дійшов висновку, що «українська мова як державна є обов’язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування».
Майже відразу ця теза викликає заперечення, оскільки Рішення Конституційного Суду безпідставно нав’язує застосування державної мови органам місцевого самоврядування, які не є частиною державного апарату. Очевидно, що місцеве самоврядування і його органи є громадськими, а не державними інституціями.
Як стверджується у ст. 2 Всесвітньої декларації про місцеве самоврядування (прийнята Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування 26 вересня 1985 р. в Ріо-де-Жанейро), «місцеве самоврядування – це право і обов’язок місцевих органів влади регулювати й вести громадські справи під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення».
У Європейській хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 р. (Преамбула) місцевому самоврядування надається право участі в управлінні державними справами. При цьому в ст. 3 Хартії підкреслюється, що така участь має здійснюватися в інтересах місцевого населення. Зрозуміло, що будь-який інший підхід зруйнував би сутність й призначення місцевого самоврядування.
Слід зазначити, що й в Конституції України органи місцевого самоврядування трактуються як різновид «органів самоорганізації населення», які покликані «самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (частина 1, частина 6 ст. 140). Що ж стосується зв’язку місцевого самоврядування з Українською державою, то на основі частини 3 ст. 143 Конституції України «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади».
При цьому Конституція зазначає, що органи місцевого самоврядування підконтрольні органам державної виконавчої влади лише з питань здійснення ними делегованих законом повноважень (частина 4 ст. 143).
Все це дозволяє зробити висновок про те, що закріплена в міжнародних правових документах й засвоєна Конституцією України політична і правова логіка існування та функціонування органів місцевого самоврядування не дозволяє трактувати останні в якості державних або напівдержавних органів. Навпаки, такі органи володіють статусом громадських інститутів, які в окремих випадках й на підставі закону можуть брати участь в управлінні державними справами.
Як стверджується в ст. 38 Конституції України, право на участь в управлінні державними справами мають також громадяни України. Однак із цього права автоматично не випливає їх обов’язок спілкуватися державною мовою. Не може випливати з даного права подібний обов’язок і для органів місцевого самоврядування.
Не можна сумніватися в тому, що, делегуючи органам місцевого самоврядування здійснення окремих державних повноважень, заснований на конституційній нормі закон має виходити з презумпції, що подібне делегування має сенс лише тоді, коли ці повноваження будуть здійснюватися в місцевих умовах, включаючи місцеву мову та інші місцеві особливості.
Однак в резолютивній частини Рішення Конституційного Суду передбачається, що органи місцевого самоврядування повинні нібито «підлаштовуватися» під державу. Дана обставина ігнорує чи навіть демонтує існуюче в демократичному світі традиційне уявлення про місію місцевого самоврядування.
Фактично в Рішенні проглядає переконаність конституційних суддів в тому, що… «спочатку держава і її права», а не характерне для суддів у правовій і демократичній державі переконання в тому, що… «спочатку індивід і його права».
У частині 2 ст. 3 Конституції України говориться про те, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави». При цьому право спілкуватися мовою, за допомогою якої здійснюється найбільш повне і комфортне самовираження особистості, є самоочевидним, елементарним правом людини (перелік прав і свобод людини в Конституції не є вичерпним).
Природно, що це право має зберігатися й на рівні функціонування органів місцевого самоврядування. Правова й демократична держава – це не господар, а охоронець прав людини і слуга народу. Тому навряд чи можна серйозно сприймати аргументи, які примушують народ-господар спілкуватися мовою держави-слуги.
Що ж стосується мови, на якій функціонує державний апарат, то вона закономірно має бути державною, тобто українською. Адже більшість громадян України говорить саме цією мовою. Підкоряючись більшості, держава тим самим здійснює функцію соціального умиротворення, адже в іншому випадку її політика породжувала б суттєво більше конфліктів, ніж це випливає з аналізу українського культурного контексту.
Слід зауважити, що використання терміну «спілкування» в п. 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду також є невдалим. Цей термін не має чіткого юридичного навантаження (не дає вичерпного переліку його застосувань і Конституційний Суд). Традиційно даний іменник охоплює безліч видів комунікації (розмови телефоном, спілкування в ресторані під час обідньої перерви, обмін враженнями в коридорах, курильних кімнатах тощо).
Очевидно, що примушуючи «спілкуватися» державною мовою всіх без виключення посадових і службових осіб держави, Конституційний Суд вчинив спробу регламентації відносин, які за своєю природою взагалі мало піддаються зовнішньому регулюванню.
Що ж стосується твердження Конституційного Суду про те, що «українська мова як державна є обов’язковим засобом спілкування також в інших публічних сферах суспільного життя», то тут можна погодитися із зауваженнями, викладеними в «Особливій думці» судді О. Мироненка.
Вираз «публічні сфери суспільного життя» є відверто тавтологічним. Насправді Рішення Конституційного Суду вторгається в сферу громадянського суспільства й мало б вважатися протиправним у демократичній і правовій державі. Якщо ж припустити, що Конституційний Суд вважає дану сферу комунікації також державною (офіційною), тоді незрозуміло, навіщо двічі (абзац 1, абзац 2 п. 1 резолютивної частини) писати одне й те саме.
Загалом, аналіз Рішення Конституційного Суду показує, що його автори усіляко намагалися поширити обов’язок застосування державної мови на «довкола-державні», або «напівдержавні» сфери. Не маючи чіткого уявлення про останні, Конституційний Суд полегшив свою місію посиланням на те, що «публічні сфери суспільного життя» мають визначатися законом.
У результаті Конституційний Суд не стільки прояснив, скільки юридично заплутав ситуацію. Адже в його Рішенні на додаток до державної і недержавної (цивільної) сфер життя матеріалізувалася якась нова… «публічно-громадська» сфера. Що ж стосується аналізу змісту п. 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду, то його правова логіка є подібною до логіки п. 1 того ж Рішення.
Крім того, в Рішенні Суду йдеться про застосування державної мови в сфері освіти. У цьому випадку Конституційний Суд також «легковажно» ототожнив державне з недержавним (комунальним).
Зокрема, Конституційний Суд чомусь вирішив, що комунальні навчальні заклади повинні знаходитися в тому ж режимі використання мови, що й заклади державні. Тим часом, на основі частини 1 ст. 143 Конституції України майном, що перебуває в комунальній власності, керують виключно органи місцевого самоврядування. Саме вони на основі конституційних та інших норм утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, установи і організації, саме їм належить право контролю й визначення параметрів їх роботи.
Простіше кажучи, комунальні навчальні заклади тому й комунальні, що в їх роботі має реалізуватися місцевий, а не загальнонаціональний інтерес. Немає необхідності спеціально доводити, що місцевий інтерес в освітній сфері часто визначається саме мовою навчання (викладання).
Саме в цьому, перш за все, виявляють себе місцеві особливості, саме з цієї обставини випливає норма про місцевий нагляд і контроль за об’єктами, що знаходяться в комунальній власності.
У підсумку, своїм Рішенням Конституційний Суд здійснив сумнівну нормотворчу експансію в, так звані, «культурно чутливі зони» (Д. Істон, США) українського соціуму, вторгся в непідвладні державному регулюванню сфери життєдіяльності громадянського суспільства. Звичайно, дії Конституційного Суду пояснюються не тільки юридичним позитивізмом, у зловживанні яким О. Мироненко звинувачує своїх колег.
Причина криється також в тому, що в свідомості українських конституційних суддів домінує ідея панування держави над індивідом й приватним початком життя в цілому. Даний висновок дозволяє поділитися насамкінець кількома загальними спостереженнями.
Як показує аналіз в цілому, резолютивна частина Рішення Конституційного Суду є наочним і повчальним прикладом посттоталітарного синдрому в свідомості українських юристів вищого рангу і кваліфікації.
Зміст Рішення переконливо свідчить про те, що в менталітеті кращих правознавців країни переважає упевненість в тому, що Конституція є за своєю природою документом не стільки громадянського суспільства, скільки держави. Саме забезпеченню її пріоритетів присвячено, на їх думку, основний регулятивний потенціал Основного Закону.
Насправді ж у більш досвідчених демократіях конституція давно розглядається як основний закон громадянського суспільства, який стримує і обмежує державу та її агентів. За історичними обставинам свого виникнення, кращі конституційні зразки пов’язані з громадянською свободою.
Інакше кажучи, сучасна конституція – це не засіб «консолідації нації», а гарант індивідуальної свободи й культурної розмаїтості. На думку класиків конституціоналізму, будь-який органічний основний закон має на меті досягнення обмеженого й відповідального перед народом правління, він є «вуздечкою для керманичів і народів», його головна функція – забезпечення людської свободи (А. Шайо).
Як стверджує ліберально-демократична (західна) конституційна теорія, держава може обмежувати або консолідувати людей лише за їх власною згодою. Адже демократичне суспільство – це не асоціація громадян з єдиними інтересами, а зібрання людей, для яких загальною може вважатися лише мета збереження й надійного забезпечення їх свободи. Потрактування ж конституціоналізму в якості теорії, що визначає, насамперед, засади соціального єднання, є спекулятивним інтелектуальним прийомом.
Зрозуміло, що ті обставини, в яких створювалася й ухвалювалася українська Конституція, зробили її суперечливою в ідейному плані. З одного боку, саме людська істота – індивід визнається в ст. 3 Конституції України «найвищою соціальною цінністю». З іншого, як про це стверджується в ст. 11 Основного Закону, Українська держава «сприяє консолідації та розвиткові української нації». Закономірно, що подібна біполярність пріоритетів не могла не відобразитися в Рішенні Суду.
Це знайшло своє відображення як в його ідейному наповненні, так і на рівні юридичної техніки. Однак саме через те, що дане Рішення є юридично суперечливим, воно є також порівняно «безпечним». Бо якщо абзац 1 п. 1 резолютивної частини Рішення пройнятий ідеєю консолідації нації за ознакою мови, то абзац 2 цього ж фрагменту обмежує радикальність загального підходу.
У підсумку маємо те, що органам місцевого самоврядування Конституційний Суд дозволив робити винятки із загального правила. Зокрема, абзац 2 п. 2 резолютивної частини Рішення дозволяє спеціальним суб’єктам ігнорувати вимоги абзацу 1.
З одного боку, мовою навчання оголошується державна мова. З іншого – навчатися можна також мовами національних меншин.
На закінчення залишається сказати лише кілька слів про тенденції. Слід визнати, що тенденція до одержавлення культури в Рішенні Суду превалює над тенденцією захисту культури від необхідності «цілувати металеву холодність держави» (С. Вейль). Тобто домінуючою в Рішенні лишається ідея культурного підпорядкування меншин титульній нації.
Як інтелектуальний продукт молодої нації ця позиція зрозуміла, хоча назвати її ліберальною важко. Українське суспільство, його Основний Закон і Конституційний Суд поки що балансують на межі між поганим минулим і кращим майбутнім. Але з кожним днем ця невизначеність його позиції виглядає все менш переконливою.
(Вперше надруковано у виданні: Российско-Украинский бюллетень, № 6–7, 2000. – С. 139–142).
Всеволод Речицький