Королівський інститут міжнародних відносин, більше відомий за назвою Chatham House, підготував ґрунтовне дослідження про ситуацію в Україні, обсяг якого майже сягнув 100 сторінок.
Це – перша комплексна “ревізія” змін та перетворень, що відбулися в Україні після Революції гідності, яка містить навів не лише успіхи, але й “больові точки” порядку денного, де реформи буксують або імітуються. Окрім аналізу досягнень, дослідження містить перелік пріоритетів для України та Заходу: де мають бути сконцентровані зусилля, в яких питаннях Україна найбільше потребує допомоги, як має змінитися нинішня стратегія Заходу тощо.
Важливо, що цю роботу провів міжнародний експертний центр, авторитет якого є безсумнівним в усіх світових столицях. До слова, Chatham House здавна приділяє Україні таку увагу – влітку він став співорганізатором конференції високого рівня на підтримку українських реформ; ця робота так само присвячена шляхам підтримки нашої держави.
За дозволу Chatham House “Європейська правда” публікує скорочене резюме дослідження в українському перекладі. На сайті Інституту доступний повний текст документаанглійською.
* * * * *
Упродовж чотирьох років Україна бореться за своє існування як незалежної і життєздатної держави.
Та у цьому звіті йдеться не лише про боротьбу України за єдність та її спротив втручанню і тиску Росії. Багато уваги присвячено внутрішньому протистоянню, що визначає майбутнє України.
Євромайдан став відповіддю як на перешкоди, що виникли на шляху євроінтеграції, так і на бездарне внутрішнє державне управління та корумпованість. Тому коли ми говормо про боротьбу, це стосується також внутрішніх реформ.
В цьому тексті ми перелічили всі значні досягнення України з часів Євромайдану.
Попри людські втрати та захоплення території, Україна вистояла перед російською військовою агресією. Вона підписала доленосну Угоду про асоціацію, наголошуючи, що бачить себе європейською державою, а не сателітом Росії чи підлеглою територією.
Упродовж останніх чотирьох років було проведене значно глибше реформування, ніж за попередні 22 роки незалежності. Знадобилося чимало зусиль, щоб подолати глибоко вкорінену корупцію, зробити діяльність державного сектора прозорішою та зменшити ризики для фінансової стабільності й економічних зловживань.
Та поряд із визнанням здобутків, в цьому звіті детально розглянуто сфери, де влада не виправдовує сподівань народу або ж не виконує зобов’язань, що випливають з Угоди про асоціацію з ЄС. Більшість позитивних змін в Україні не назвеш незворотними, а політичний клімат – здоровим. Реформам опираються навіть на найвищих щаблях влади.
На карту поставлено також довіру та єдність західних країн в українському питанні.
Тому ми подаємо рекомендації, дотримання яких сприятиме збереженню та зміцненню довіри західних партнерів.
Основні виклики України
Безпека і оборона
Від початку багатовимірної війни проти Росії та її поплічників-сепаратистів Україна виявила таку внутрішню силу, яку мало хто міг спрогнозувати в 2014 році. Національну ідею не зламала ані російська зброя, ані корупційна система влади, діями якої обурені й західні союзники, і самі українці.
Побоювання, що Захід впаде у стан “втоми від України” або ж спокуситься на “велику домовленість” з Росією, не виправдалися. Захід допомагав Києву за чотирма напрямками: дипломатія, санкції проти Росії, економічне сприяння і підтримка реформ та співпраця в галузі оборони. І хоча ці зусилля принесли свої плоди, в політиці та обороні можна було б досягти значно більшого.
Та ні опір України, ні непохитність партнерів не змусили Москву відмовитися від думки про те, що Україна є “продовженням” Росії та водночас знаряддям у руках Заходу, що прагне її ослабити. Віра в те, що за допомогою самої лише дипломатії вдасться змусити Росію відмовитися від зазіхань на Україну та послабити її намір нівелювати західний вплив – ілюзія.
Плани Росії зміняться лише тоді, коли владна еліта збагне, що діяти, як раніше, вже неможливо.
Реформи. Євроінтеграція
Євросоюз істотно збільшив обсяг допомоги Україні та нині долучається практично до кожного аспекту реформування.
Утім, на робочому рівні підтримка з боку ЄС досі надходить через численні проекти технічної допомоги, неефективність яких доведена як в Україні, так і в інших країнах, що розвиваються.
В Україні ЄС має безпрецедентні повноваження для форсування реформ. Проте Євросоюз доволі боязко натискає на важелі впливу, ризикуючи втратою довіри реформаторів.
Окрім того, чимало представників української політичної еліти досі трактують реформи доволі формально, обмежуючись створенням видимості змін та виконання Угоди про асоціацію. В Україні немає ані єдиного центру, що займався би прийняттям рішень щодо євроінтеграції, ані дієвої координації.
ЄС був надзвичайно поблажливий до української влади, знову і знову надаючи їй кредит довіри.
В Брюсселі не хотіли запустити ланцюгову реакцію, здатну призвести до зміни уряду, розуміючи що в такому разі владу можуть обійняти популістські та/або проросійські сили, котрі саме набирають популярність.
Між тим, усі справді значні реформи відбулися за умов значного спротиву противників реформ – завдяки ситуативним “коаліціям”, до яких долучалися політики, державні чиновники, представники громадянського суспільства, посадовці та експерти з ЄС. Звісно, це краще, ніж нічого, але сама по собі така діяльність не може бути підґрунтям для інституціональних перетворень.
Економічні реформи
З-поміж усіх галузей, що потребують реформ, економічна політика України є однією з найважливіших.
Суттю Революції гідності було прагнення зламати стару корупційну систему і вийти на такий економічний і соціальний рівень, який відповідав би західним та європейським нормам.
Зміни, досягнуті після 2014 року, не завжди відповідали високому рівню революційних вимог, утім вселяли надію.
Україна довела, що може змінитися.
У 2016 році економіка почала зростати, рівень інфляції знизився. Поточні рахунки і дефіцит бюджету вдалося привести до прийнятного стану. Було розроблено план проведення податкової реформи і реструктуризації боргів.
Енергетичний сектор також був пріоритетом реформ. Уряд підняв тарифи на енергоресурси, завдяки чому Нафтогазу зменшив дефіцит до нуля.
Банківський сектор зазнав масштабних змін: майже половину банків було закрито, інші суттєво “підчистили”. Відбулося реформування НБУ, який відтепер може впроваджувати адекватну кредитно-грошову і валютну політику, а також здійснювати нагляд у банківському секторі.
На черзі – покращення середовища для ведення бізнесу, розкриття потенціалу ринку землі та підтримка інвестицій, що сприятиме так необхідному економічному зростанню.
Демократизація та управління
В Україні розпочалося реформування надто централізованої та зарегульованої системи державногослужби, що насилу функціонує. Було ухвалено чимало законів, однак на практиці їх норми виконуються ще не повністю.
Відбувається децентралізація, завдяки якій місцева влада отримала розширені повноваження і можливість самостійно стягувати податки.
Однак і досі практично не почалося реформування конституційного розподілу повноважень між гілками влади, формування інституційної спроможності (особливо в сфері держслужби), а також реформа галузі ЗМІ. Також політичні та економічні групи, що досі мали привілейований доступ до влади, чинять жорсткий опір на шляху судової реформи, та формування ефективного державного управління.
Усіляко відтягується реформа виборчого законодавства, яка повинна забезпечити рівні умови для всіх учасників політичного процесу.
Громадянське суспільство
Українське громадянське суспільство має всі підстави пишатися своїми здобутками після Євромайдану. Це вже не те паралізоване суспільство, яке було після Помаранчевої революції.
Злагоджені зусилля на національному рівні, наявність в уряді реформаторів, наплив значної фінансової допомоги з боку Заходу з жорсткими умовами фінансування, а також тимчасовий вакуум влади, що утворився після Євромайдану, дозволили активним громадянам долучитися до перетворень в Україні.
Важливою складовою стала інтеграція у державні інститути напрацювань неурядових мереж. Одним з найбільших досягнень є запуск та інституалізація ProZorro – системи публічних електронних закупівель, що встановила новий стандарт прозорості та підзвітності держави.
Утім, цей динамізм тримається на невеликій групі активістів та професійних неурядових організацій.
Відірваність небайдужих громадян від адвокаційної діяльності громадських організацій послаблює тиск на реформи знизу. Щодалі помітніша мобілізація популістських та радикальних груп свідчить про вразливість громадянського суспільства, а це, своєю чергою, породжує розчарування.
Бракує каналів комунікації, які б дозволяли громадянам доностити своє бачення проблем громадським організаціям і в подальшому передавати його наверх до органів влади. Складається враження, що громадські організації відокремлені від місцевих громад, тому діють радше від імені громадян, аніж разом із ними.
Антикорупційні реформи
Упродовж останніх чотирьох років Україна досягла неабиякого прогресу на шляху зменшення надзвичайно високого рівня корупції. Утім, закладення підвалин – це лише початок тривалої роботи, що має на меті розв’язання двох важливих проблем.
По-перше, йдеться про фаталістичне сприйняття повальної корупції, а по-друге – неможливість встановлення верховенства права через зосередження влади і майна в руках невеликої групи осіб. Ці проблеми для України не нові, однак за понад 25 років управління державою в інтересах кількасот бізнес-магнатів набуло такого масштабу, що стало для реформаторів дуже серйозним викликом.
Найвизначнішим досягненням у цій сфері після 2014 року стала майже повна відмова від постачання газу з Росії (раніше – найбільш корумпована галузь економіки), що автоматично звузило коло можливостей для корупційних оборудок. Крім того, завдяки впровадженню Prozorro, діяльність державного сектора стала прозорішою.
Ще однією перемогою борців із корупцією став запуск системи електронної подачі декларацій, за допомогою якої посадовці зобов’язані декларувати свої статки.
Створені нові органі, для розслідування та покарання випадків корупції серед високопосадовців (НАБУ і САП). Утім, вони ще мають довести результативність своєї роботи, що здебільшого гальмується через відсутність надійної судової системи.
Судова реформа залишається ахіллесовою п’ятою всієї антикорупційної діяльності.
Очевидно, що нинішня українська влада може побоюватися незалежного судочинства і суворого дотримання законів.
Тож не дивно, що між справжніми реформаторами і тими, хто зацікавлений у збереженні “старої системи”, точиться жорстока боротьба.
Рекомендації
Зміцнення безпеки
Мета Заходу – допомогти Україні захистити свою незалежність і територіальну цілісність незалежно від бажань та намірів Росії. У цій спільній роботі основна відповідальність і найбільший тягар лягають саме на плечі України. Для її виконання потрібна політична воля і прогрес у дотриманні стандартів належного врядування в ключових установах, що займаються сферою безпеки і політикою.
Україна мусить усвідомити, що реформи є необхідною умовою як національної безпеки, так і євроатлантичної інтеграції.
Якщо правоохоронні органи, СБУ і військове відомство не виконуватимуть своїх обов’язків, країна залишатиметься вразливою для інформаційної війни, вторгнення, підривної діяльності та дестабілізації.
Діалог і оборона не є взаємовиключними поняттями. Задля закінчення конфлікту між Україною та Росією і зміцнення безпеки в Європі Захід повинен працювати як у рамках, так і поза рамками Нормандського формату і Мінських угод. Та глухий кут, в який зайшла ситуація, не повинен вихолощувати основні положення мінських домовленостей: всеохоплююче припинення вогню, виведення іноземних військ і зброї з окупованої території Донбасу та необмежений доступ моніторингових груп ОБСЄ. Точне дотримання безпекових умов повинно передувати імплементації політичної складової Мінських угод.
Санкції Заходу проти Росії слід періодично переглядати, в разі потреби посилюючи або ж залишаючи незмінними – і це має тривати доти, доки триватиме незаконна анексія Криму і дестабілізація на Сході України. Необхідно добитися повного відновлення міжнародно визнаних кордонів України.
Пришвидшення євроінтеграції
Заходу слід мати реалістичні очікування щодо того, скільки часу знадобиться для ґрунтовних перетворень в Україні. ЄС повинен ставити жорсткі довгострокові умови щодо фінансування, для проведення справжніх, а не часткових або косметичних реформ.
Група підтримки України в Єврокомісії, яка визначає і координує надходження необхідної допомоги, виявилася особливо вдалим рішенням у політиці щодо України.
Євросоюз повинен відмовитися від класичних детально прописаних – і дуже неефективних – програм технічної допомоги на користь адаптованих, гнучких довгострокових проектів із тривалістю щонайменше п’ять років. Також ЄС має розглянути можливість використання деяких інструментів, завдяки яким вдалося досягти успіху в Румунії (і вчитися на помилках Болгарії) для підтримки верховенства права і судової реформи.
Підтримка українського бізнесу (особливо малого і середнього) потрібна, щоб він витримав конкурентний тиск після закінчення перехідного періоду Поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі з ЄС.
Брак такої підтримки є найслабшою частиною стратегії ЄС щодо України (особливо на регіональному рівні) та сильно відрізняється від того обсягу підтримки, яка надається країнам-кандидатам на вступ до ЄС.
Прискорення реформ
Необхідно провести земельну реформу зі створенням ринку земель сільгосппризначення. Це має зробити величезний, але непродуктивний сільськогосподарський сектор України генератором довготривалого економічного зростання.
Більше ніж 3000 держпідприємств потребують реформування. Потрібне вдосконалення корпоративного управління стратегічними об’єктами, що залишатимуться у державній власності. Інші підприємств та активів мають бути продані, якщо на них є попит, а в іншому разі – закриті. Реформа також повинна включати продаж більш ніж 10 мільйонів гектарів земель сільськогосподарського призначення, які зараз перебувають у державній власності.
Реформам виборчої системи та держуправління потрібно приділяти стільки ж уваги, скільки й антикорупційним заходам.
У такому разі можна значно швидше позбутися старої системи і відкрити дорогу справжнім молодим реформаторам, котрі творитимуть законодавство і визначатимуть політику.
Вирішальне значення має побудова суспільної довіри. Відповідальність за це лежить насамперед на українській політичній еліті, котра має переконати населення і західних друзів та партнерів України в тому, що воно має волю для реформування корумпованої системи. Громадянське суспільство могло б допомогти на цьому шляху, об’єднавши зусилля з реформаторами в законодавчій та виконавчій владі. Воно також має працювати “знизу вгору”, щоб громадяни могли долучатися до управління країною і здійснювати громадський контроль.
Активні громадяни могли б стати основою для численнішого політичного класу реформаторів у майбутньому.
Якщо українські політики, судді та державні службовці не визнають необхідності кардинально змінити систему – тоді старих звичок не викорінити, а західні партнери значно послаблять підтримку. У підсумку Росія знову зможе підірвати територіальну цілісність України.
Західні країни повинні й далі тиснути на українську владу з метою проведення судової реформи і розслідування випадків зловживання владою. Це має тривати доти, доки не буде забезпечене повне несприйняття корупції на всіх рівнях.
Щоб підтримати динаміку антикорупційних заходів, уряд повинен пришвидшити процес приватизації державних підприємств. Подальша дерегуляція також залишається пріоритетною, щоби убезпечитися від можливих спроб політиків у майбутньому “викачувати” кошти з бізнесу.
Реформатори, які займаються антикорупційними питаннями, повинні інформувати суспільство про свої досягнення, ламаючи в такий спосіб уявлення про те, що з 2014 року “нічого не змінилося”.
За цей час було досягнуто чимало, проте широкій громадськості в Україні про це здебільшого нічого не відомо.
Прогрес в Україні помітний на багатьох фронтах, однак насправді ситуація доволі загрозлива.
Незавершені реформи можуть підірвати довіру до “нових сил” і призвести до розчарування серед мільйонів українців. Це стане “зеленим світлом” для реваншистів і популістів, які прагнуть зірвати процеси перетворення в Україні.
Через численні проблеми Європи у політиків нині менше можливостей вкладати час і зусилля в Україну, але Захід не може дозволити собі ще однієї поразки.
Немає жодних ознак, що свідчили б про зміну курсу Володимира Путіна щодо України, тому і Захід також повинен бути непохитний. Україна перебуває на межі – і кожна зі сторона має шанси на перемогу.
Chatham House, жовтень 2017 року
Співавтори дослідження: Timothy Ash, Janet Gunn, John Lough, Orysia Lutsevych, James Nixey, James Sherr and Kataryna Wolczuk