Заява ОПОРИ щодо розгляду парламентом змін до виборчого законодавства

9 липня 2020 року Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, регіонального розвитку, місцевого самоврядування та містобудування завершив процес підготовки проєкту Закону України № 3485 до другого читання. Цим проєктом вносяться суттєві зміни до Виборчого кодексу, Кодексу про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу, Законів України “Про Центральну виборчу комісію” та “Про Державний реєстр виборців”.

На думку ОПОРИ, напрацьовані парламентським комітетом пропозиції включають як прогресивні і нагальні зміни, так і ризиковані новації. Комітет демонструє послідовну позицію щодо підтримки ініціатив із забезпечення виборчих прав громадян та протидії виборчим злочинам, але є очевидною і політична мотивація частини народних депутатів забезпечити сприятливі умови для впливових партій на місцевих виборах. Особливо така мотивація проявлялась під час дискусії навколо застосування пропорційної виборчої системи, внутрішнього бар’єра для розміщення кандидатів на початку виборчого списку прохідної партії, форми виборчого бюлетеня та застосування гендерних квот під час висування кандидатів.

Комплексні зміни вносяться безпосередньо перед початком виборчого процесу, що свідчить про недотримання парламентом принципу стабільності виборчого законодавства. Це вимагатиме від народних депутатів України зваженого підходу до ухвалення неоднозначних пропозицій до Виборчого кодексу.

Профільний комітет, як і на попередніх етапах виборчої реформи, створив Робочу групу із підготовки проєкту Закону до другого читання із залученням незалежних експертів, громадськості та ЦВК. Але, на жаль, інклюзивний підхід Комітету був реалізований лише частково. 40% з 4 тис. поданих депутатами поправок були розглянуті у межах міжсекторальної Робочої групи, інші поправки опрацьовувалися Комітетом та його підкомітетом без участі громадськості та експертів у режимі публічного засідання. У подальшому Комітету доцільно чітко визначати процедуру спільної роботи із зацікавленими сторонами, щоб не допускати непублічного розгляду резонансних змін до законодавства напередодні початку виборчого процесу.

До позитивних удосконалень законодавства про вибори, які мають бути підтримані народними депутатами України, ОПОРА відносить:

Переваги

• Внесення комплексних змін до Кримінального кодексу України, Кодексу про адміністративні правопорушення із метою забезпечення невідворотності покарання за виборчі злочини та запровадження пропорційних санкцій за їх вчинення. 

Напрацьовані правоохоронними органами України та ОПОРОЮ зміни до законодавства чекали свого розгляду ще з 2017 року, але завдяки політичній волі парламенту ІХ скликання можуть бути нарешті ухвалені.

Пропозиції у разі їх підтримки парламентом забезпечать належний баланс між покаранням за правопорушення під час виборів та їхньою профілактикою, створять сприятливі умови для розслідування порушень, а також співпраці виборців зі слідством.

• Кардинальне зменшення розміру грошової застави на виборах місцевих рад за пропорційною виборчою системою та виборах міських голів, який у чинній редакції Виборчого кодексу є загрозливим для конкурентності виборчого процесу.

Чинний Виборчий кодекс передбачає внесення місцевими організаціями партій та кандидатами на посади міських голів застави у розрахунку 4 розмірів мінімальної заробітної плати на 10 тис. виборців. Натомість після ухвалення змін грошова застава може зменшитися у 9 разів. До прикладу, чинна редакція Кодексу передбачає внесення кандидатом на посаду Київського міського голови 4,1 млн грн грошової застави, нові зміни зменшують заставу для такого кандидата до 460 тис. грн.

Впровадження адекватної грошової застави на місцевих виборах має критичне значення для конкурентності локальних кампаній. Її зменшення є особливо необхідним у контексті намірів депутатів поширити пропорційну виборчу систему на більшу кількість територіальних громад і таким чином обмежити можливість самовисування. Зобов’язання місцевих лідерів балотуватися у ради виключно від партій, зобов’язаних внести надмірну заставу, призведе до створення неконкурентних переваг фінансово ресурсним політичним силам і обмеження локальних учасників кампанії.

• Удосконалення форми виборчого бюлетеня на виборах за пропорційною системою із метою забезпечення умов для персоніфікованого голосування виборців.

Після складних дебатів члени Комітету Верховної Ради України рекомендували парламенту змінити форму виборчого бюлетеня, яка у поточній редакції Виборчого кодексу стимулює виборців голосувати лише за партію в цілому, а не за її список і конкретного кандидата у ньому. Чинний Виборчий кодекс передбачає, що виборець спочатку голосує за місцеву організацію партії і лише після усього переліку інших політичних сил у ньому може проставити номер окремого кандидата. Очевидно, що вагома частина виборців не буде поінформована про можливість голосувати за кандидата від партії і не знайде місце для відповідного волевиявлення. Ця проблема набуває особливої гостроти в умовах відсутності достатнього часу для проведення інформаційної кампанії і призведе до нівелювання ефекту відкритих виборчих списків.

ОПОРА вітає рішення народних депутатів-членів Комітету передбачити у формі бюлетеня навпроти кожної партії не тільки місце для голосування, але і місце у вигляді трафарету для зазначення номера конкретного кандидата від підтриманої виборцем політичної сили. Удосконалення форми бюлетеня сприятиме персоніфікованому голосуванню виборців і забезпечить реальний вплив громадян на просування кандидатів у виборчих списках партій.

• Зменшення бар’єра для просування кандидатів у межах виборчого списку прохідної політичної сили.

Відповідно до чинного Виборчого кодексу для розміщення кандидата у першій частині виборчого списку йому необхідно набрати 25% від виборчої квоти. Така надмірна вимога обмежить конкуренцію між кандидатами від партії, яка подолає виборчий бар’єр, і послабить вплив виборців на просування висуванців політичних сил у виборчому списку. Рішення профільного Комітету Верховної Ради України зменшити внутрішній бар’єр для кандидатів у списку до 5% квоти сприятиме досягненню очікуваних результатів від запровадження пропорційної системи з відкритими списками і заслуговує на підтримку парламентом.

• Врегулювання на рівні законодавства порядку ініціювання та проведення пілотних проєктів з електронного голосування.

ОПОРА вітає рішення Комітету відмовитись від першої редакції законопроєкту щодо можливості не застосовувати окремі положення Виборчого кодексу у разі реалізації ЦВК проєктів з електронного голосування. Попередній підхід мав потенціал дестабілізації виборчого процесу внаслідок підміни законодавчих процедур організації і проведення голосування підзаконними актами ЦВК. Натомість запропоновані положення дозволяють ЦВК ініціювати та проводити пілотні проєкти у разі ухвалення спеціального Закону. Зберігається і можливість впроваджувати електронні сервіси для спрощення комунікації суб’єктів виборчого процесу із органами адміністрування виборів, у чому ЦВК вже досягла значних успіхів з власної ініціативи. При цьому організація закликає парламент привести у відповідність до нового підходу усі розділи Виборчого кодексу, уникаючи правової невизначеності або двозначності.

• Збереження п’ятиденного строку для судового оскарження порушень, рішень, дій та бездіяльності виборчих комісій відповідно до Кодексу про адміністративні правопорушення.

Під час підготовки законопроєкту до другого читання Комітет врахував зауваження експертного середовища щодо недоцільності скорочення строків судового оскарження з 5 до 2 днів.

Одночасно із позитивними новаціями у Кодексі, ОПОРА відзначає наявність у проєкті № 3485 сумнівних або навіть ризикованих для демократичних виборів пропозицій. До таких можливих змін належать:

Ризики

• Застосування пропорційної виборчої системи в усіх територіальних громадах з кількістю виборців 10 тис. і більше, а не лише у великих містах України (90 тис. і більше виборців).

Зміна виборчої системи для значної кількості територіальних громад України безпосередньо перед початком виборів суперечить міжнародним стандартам стабільності виборчого законодавства і негативно впливатиме на підготовку потенційних кандидатів до майбутніх передвиборчих кампаній. У порівнянні з чинною редакцією Виборчого кодексу суттєво обмежується можливість самовисування громадян на місцевих виборах, що прямо суперечить попереднім рекомендаціям Україні з боку міжнародних організацій і базовим документам у сфері стандартів виборів (зокрема, Копенгагенському документу ОБСЄ). Надмірна партизація органів місцевого самоврядування може призвести і до небажаної поляризації регіонів України за результатами виборів та за умов відсутності можливості для місцевих лідерів обиратися шляхом самовисування. Політизація органів місцевого самоврядування, крім виборчої системи, може бути також посилена за рахунок контролю партій за своїми висуванцями за допомогою недемократичної процедури відкликання депутатів місцевих рад.

Окремо зазначаємо про сумнівність ініціативи зі скасування виборності старост з точки зору прогнозованості законодавства напередодні початку виборів.

• Перспектива посилення зловживань та проявів політичної корупції у системі адміністрування виборів шляхом наділення депутатських груп правом впливати на формування виборчих комісій. 

Комітет Верховної Ради України не відмовився від положень першої редакції проєкту №3485 щодо наділення правом подавати обов’язкові для врахування кандидатури до складу ТВК і ДВК тих місцевих організацій партій, які уклали угоду про співпрацю із депутатською групою парламенту. Ця новація спотворює загальну логіку формування стабільних виборчих комісій на основі подань політичних партій – суб’єктів виборчого процесу або парламентських партій, оскільки депутатські групи не є учасниками виборчого процесу або суб’єктами розвитку партійної системи.

Практика надання парламентським партіям переваги під час формування виборчих комісій спрямовується на стабільну роботу останніх, натомість впровадження такої ж переваги для неідеологічних і позапартійних об’єднань депутатів є кроком у зворотному напрямку. Крім цього, фактично обов’язкова квота у виборчих комісіях для депутатських груп парламенту обмежуватиме можливості позапарламентських партій. Невизначена юридична форма і аморфне політичне значення угод між місцевими організаціями партії та депутатськими групами потенційно може призвести до корупційних проявів під час формування виборчих комісій.

• Розширення можливості відкликати виборних осіб органів місцевого самоврядування за народною ініціативою 

Законопроєкт не лише не відповідає на попередню критику щодо недемократичності процедури відкликання депутатів та інших обраних осіб (зокрема, з боку Ради Європи та Венеціанської комісії), а й посилює ризики недотримання засад вільного представницького мандата. Серед іншого, вихід депутата місцевої ради із фракції як підставу для його відкликання пропонується замінити на припинення членства у фракції. Це посилить контроль з боку партійного керівництва за виборними особами та призведе до порушення гарантій їхньої незалежної діяльності. Ці загрози посилюються вже згаданими у Заяві ризиками надмірної партизації органів місцевого самоврядування у разі звуження можливості самовисування на локальних виборах.

• Запровадження грошової застави для кандидатів на виборах місцевих рад, які обираються за мажоритарною виборчою системою.

Змінами до Виборчого кодексу пропонується запровадити грошову заставу для виборів у невеликих громадах, які проводяться за мажоритарною системою. Її розмір буде помірним (20% мінімального розміру заробітної плати, що становить 800 грн), але доцільність такої застави не є достатньо обґрунтованою. Попередні місцеві вибори не супроводжувались серйозними зловживаннями пасивним виборчим правом з боку “технічних” кандидатів, натомість необхідність внесення грошової застави може демотивувати громадян балотуватися у малих громадах. Крім додаткових витрат, потенційні кандидати зіштовхнуться з недоцільною бюрократичною процедурою внесення такої застави.

У той же час ОПОРА закликає парламент, як мінімум, залишити незмінними гарантії рівного представництва чоловіків та жінок у виборчому процесі. Важливо забезпечити дієвість “гендерної” квоти у виборчих списках партій після усіх можливих техніко-юридичних доопрацювань. 

ОПОРА сподівається, що народні депутати підтримають прогресивні зміни у виборчому законодавстві і переглянуть неоднозначні для проведення демократичних виборів пропозиції. Збалансований підхід до перегляду Виборчого кодексу є запорукою проведення найближчих місцевих виборів у конкурентних умовах і на основі демократичних принципів виборчого процесу.

Перелік переваг і недоліків законопроєкту, який зазначений у цій Заяві, не є вичерпним. Із повним юридичним аналізом законопроєкту напередодні його розгляду можна ознайомитись у додатку.

Із проміжним аналізом стану розвитку місцевих організацій партій у контексті дискусій про зміни у Виборчому кодексу можна ознайомитись за посиланням: https://www.oporaua.org/report/vybory/partii/20153-partizatsiia-mistsevikh-viboriv-ta-spromozhnist-samikh-partii-chi-spivpadaiut-politichni-bazhannia-z-realnistiu

Огляд законопроєкту №3485 з урахуванням правок, підтриманих Комітетом до другого читання

18 травня 2020 року в парламенті було зареєстровано проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення виборчого законодавства (реєстр. №  3485), метою якого згідно з Пояснювальною запискою декларується усунення прогалин та неузгодженостей, кореляція строків, спрощення виборчих процедур та їх уніфікації задля забезпечення дотримання міжнародних стандартів проведення виборів та забезпечення сталості демократичних принципів і процедур в Україні. Разом з цим законопроєкт зачепив цілий перелік виборчих правовідносин, правове регулювання яких відповідно до міжнародних стандартів не повинно змінюватися напередодні виборів.

6 червня 2020 року цей законопроєкт було прийнято у першому читанні, до якого народними депутатами було подано близько 3906 правок, значна кількість яких характеризувалася однотипністю, що стало справжнім викликом на шляху вдосконалення виборчого законодавства. Зважаючи на короткі строки перед ухваленням та до завершення поточної парламентської сесії, в які необхідно було розглянути поправки, традиційна проблема із законотворчим спамом негативно впливає на якість розгляду запропонованих змін. У зв’язку з цим, як і на попередніх етапах виборчої реформи, для доопрацювання змін до Виборчого кодексу було створено Робочу групу за участі експертів. Незважаючи на попередньо запланований один день обговорення змін до Виборчого кодексу, представники підкомітету та залучені експерти працювали протягом трьох повних робочих днів задля розгляду якомога більшої кількості правок та з онлайн-трансляцією для можливості перегляду процесу ширшою аудиторією. З урахуванням надмірної чисельності правок та за браком часу Робоча група пройшла лише трохи більше 1600 поправок з їх загальної кількості. Натомість іншу частину правок підкомітет і Комітет розглядали без залучення членів Робочої групи у форматі публічного засідання.

Затверджені на засіданнях Комітету від 1, 2 та 9 липня 2020 року пропозиції включають як позитивні новації, так і загрозливі зміни. Зокрема, підтримано позицію експертів щодо залишення в тексті законопроєкту змін до КУпАП та КК України, нововведень в частині зміни виборчої адреси та підвищення доступності під час реалізації виборчих прав для виборців з інвалідністю. Проте Комітет не врахував рекомендації експертів, зокрема щодо необхідності дотримання міжнародних стандартів у частині збереження діючої виборчої системи напередодні виборів або ж щодо недопущення обмежень виборчих прав громадян через закріплення норми щодо проведення виборів лише двічі на рік, процедурних питань роботи ЦВК та інших виборчих комісій.

Варто звернути увагу на окремі недоліки в роботі Комітету під час розгляду правок на засіданнях 1-2 липня, зокрема: не було завчасно оприлюднено порівняльну таблицю з правками, у переважній більшості випадків озвучувались лише номери правок, а не їх зміст, по окремих правках голосування не відбувалося, а обмежувалось техніко-юридичним доопрацюванням у зв’язку з прийняттям попередньої правки (наприклад, така ситуація виникла щодо голосування за правку 1309 (встановлення порогу застосування виборчої системи в 10 тисяч виборців), водночас Комітет не голосував за правки 1310-1312 (якими пропорційну виборчу систему поширено на районні ради); 1354, 1355, 1357 (запровадження двотурового голосування на виборах міського голови, починаючи від 75 тисяч виборців); 1365, 1366 (уточнено момент, станом на коли має визначатися виборча система та заборони її зміни на цих виборах).

Для усунення зазначених недоліків виникла необхідність перегляду окремих рішень Комітету від 2 липня 2020 року на засіданні Комітету 9 липня 2020 року. Серед іншого, до порядку денного було включено питання щодо уточнення положень, які регулюють функціонування органів адміністрування Державного реєстру виборців та організації підготовки місцевих виборів. Зокрема, були підтримані пропозиції, які стосувалися оплати праці членів ЦВК, працівників Секретаріату та представництв Комісії, продовження роботи органів ведення реєстру виборців до утворення регіональних представництв, а також виборів районних рад за пропорційною системою та врахування правки П. Бакунця щодо двотурового голосування на виборах міських територіальних громад з чисельністю виборців 75 тис. і більше.

Із урахуванням зазначеного, розглянемо найбільш важливі новації, які були підтримані Комітетом до другого читання.

1. Місцеві вибори, статус депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб органів місцевого самоврядування.

• Виборча система

Зважаючи на консенсус між парламентськими фракціями та групами, при підготовці до другого читання підтримано пропозицію розширити застосування пропорційної виборчої системи з т. зв. “відкритими” списками у територіальних громадах з кількістю виборців 10 тисяч і більше. Водночас такі зміни суперечать міжнародним стандартам та певною мірою обмежують реалізацію пасивного виборчого права. Це проявляється у тому, що, по-перше, правки до законопроєкту, підтримані Комітетом, передбачають зміну виборчої системи безпосередньо перед виборами, водночас відповідно до рекомендацій Венеційської комісії основні елементи виборчого права, зокрема власне виборчу систему, склад виборчих комісій і визначення меж виборчих округів, не можна переглядати менш як за рік до проведення виборів. По-друге, у підготовленій до другого читання редакції законопроєкту, на відміну від текстів чинного Виборчого кодексу та законопроєкту № 3485, прийнятого в першому читанні, пропонується поширити пропорційну систему, за якої висування кандидатів можливе виключно за партійними списками, без можливості самовисування, на всі територіальні громади з кількістю виборців 10 тисяч і більше (у чинній редакції ця система застосовується у містах з чисельністю виборців 90 тисяч і більше) та на рівні районних і обласних рад. Таким чином, дев’ятикратне зниження порогу виборчої системи за чотири місяці до дня голосування може суттєво обмежити реалізацію пасивного виборчого права громадян України, які планували самовисуватися.

Така можлива новація Виборчого кодексу поглиблюватиме невідповідність українського законодавства Копенгагенському документу ОБСЄ, згідно з яким держави мають поважати право громадян на отримання політичних та державних посад, особисто (індивідуально) або через політичні партії чи організації, які повинні змагатись між собою, без дискримінації (п. 7.5.).

Крім того, двотурове голосування на виборах міського голови запроваджуватиметься в містах з чисельністю виборців 75 тисяч і більше (наразі 90 тисяч і більше виборців).

До доволі контроверсійних пропозицій, що впроваджуватимуться напередодні місцевих виборів, належить і скасування виборності посади старост. Комітетом пропонується затверджувати старосту сільською, селищною, міською радами на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Позитивом може бути встановлення у Виборчому кодексі граничного строку для оголошення того, яка виборча система застосовуватиметься в конкретній територіальній громаді, залежно від кількості виборців. Зокрема, пропонується визначати виборчу систему, за якою проводяться вибори депутатів міської, сільської, селищної ради та міського голови, виходячи з кількості виборців, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах, станом на перший день місяця, що передує місяцю, в якому розпочинається виборчий процес з відповідних місцевих виборів.

• Формування виборчих комісій

Незважаючи на критику з боку експертного середовища, висловлену в тому числі під час Робочої групи з доопрацювання Виборчого кодексу, Комітет не врахував правок, спрямованих на скасування можливості партії, яка уклала угоду про співпрацю із депутатською групою у парламенті, подавати обов’язкові для врахування кандидатури до складу ТВК та ДВК. ОПОРА у своєму Аналізі проєкту змін до Виборчого кодексу вже звертала увагу, що ця пропозиція порушує належні стандарти утворення виборчих комісій і загрожує поширенням недобросовісних політичних технологій та політичної корупції. Демократичні стандарти виборів уможливлюють певні переваги парламентських партій під час утворення виборчих комісій із метою стабілізації діяльності останніх. Така практика базується на припущені, що парламентські партії є більш сталими і спроможними, при цьому політична вага партій є критерієм для відбору пропозицій від великої кількості політичних сил. Але, підкреслюємо, мова йде про участь саме партій, а не депутатських груп, у формуванні виборчих комісій. Депутатська група є об’єднанням окремих депутатів, а не фракцією політичної партії, яка перемогла на попередніх виборах. Наділення нестабільних, позапартійних та ідеологічно несформованих депутатських груп правом впливати на формування виборчих комісій руйнує логіку процесу адміністрування виборів і загрожує масовими політичними та корупційними зловживаннями.

• Висування та реєстрація кандидатів

Комітетом була підтримана поправка, що уточнює та доповнює обмеження в балотуванні на різних місцевих виборах, й відповідно до якої дозволяється одночасне кандидатування на посаду місцевого голови та в депутати до місцевої ради тієї ж територіальної громади.

Незважаючи, що уточнення більш чітко врегульовують питання щодо можливості поєднання висунення кандидатів на посади місцевих голів та у депутати відповідних рад, ОПОРА пропонувала переформулювати редакцію ч. 4 ст. 216 ВК із вказівкою не на рівні місцевих рад (оскільки законодавство не містить такого поняття), а на типи місцевих виборів з огляду на класифікацію, закріплену в ст. 3 ВК України.

В редакції законопроєкту, ухваленого у першому читанні, гарантовані мандати для перших номерів списків прохідних організацій партій лише номінально були закріплені, без гарантій на їх отримання. Водночас до другого читання були підтримані правки, які створили реальні механізми для гарантування першому номеру в списку прохідної партії свого мандата, зокрема й через зміну формули виборчої квоти (Див. детальніше “Виборча квота”). Разом з цим політичний консенсус щодо виокремлення ролі партійного лідера є закономірним, хоча й може сприяти розвитку місцевих осередків партій лідерського типу.

Також до другого читання Комітетом було запропоновано збільшення мінімальної кількості депутатів, що можуть бути включені до територіального виборчого списку з 5 до 6. Такі зміни узгоджувалися із попередньо підтриманою профільним підкомітетом правкою про гендерні квоти на рівні представництва у кожній шістці (місцях з першого по шосте, з сьомого по дванадцяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (по три кандидати кожної статі), які в результаті не були підтримані.

Варто зауважити, що Комітетом враховані правки 2092, 2093, 2115, 2130, 2131, які спрямовані на посилення ролі центрального рівня партії та несуть загрози внутрішньопартійній демократії, зокрема через необхідність погодження висунення кандидатів місцевою організацією партією з керівним органом партії, закріплення за обласними організаціями партій права висувати кандидатів на всіх типах місцевих виборів, що унеможливлює висування кандидатів місцевими організаціями партії нижчого рівня.

Також голова Комітету дав усну вказівку Секретаріату доопрацювати проєкт, передбачивши необхідність подання для кандидатів на посаду міського голови та депутатів обласної ради довідки про наявність чи відсутність щодо них запису в Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, проте окремо ця новела на голосування в комітеті не ставилася. Внаслідок цього наявність або відсутність відповідного положення в законопроєкті можна буде перевірити лише після оприлюднення порівняльної таблиці.

• Гендерні квоти на виборах депутатів місцевих рад

Варто відзначити, що профільний підкомітет рекомендував підтримати правку щодо гендерної присутності у кожній шістці (місцях з першого по шосте, з сьомого по дванадцяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (по три кандидати кожної статі), які узгоджувалися з правками 2159 (про збільшення мінімальної кількості кандидатів у територіальному виборчому списку до 6) та 2165 (про врегулювання випадків з кількістю кандидатів у депутати, яка не є кратною шести). Водночас, на відміну від двох останніх правок, Комітет не підтримав правку щодо гендеру, погоджену підкомітетом, та залишив закріплений у чинній редакції Виборчого кодексу підхід до гендерного представництва під час формування єдиного та територіальних виборчих списків на рівні забезпечення у кожній п’ятірці (місцях з першого по п’яте, з шостого по десяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі). У зв’язку з цим, задля уникнення розбалансованості окремих положень Виборчого кодексу, вищезазначені правки, які були підтримані Комітетом, потребуватимуть техніко-юридичного доопрацювання. Зокрема, слід врахувати правку 2166 щодо почергового включення кандидатів різної статі до останніх у списку кандидатів (від 1 до 4), у разі якщо їх кількість не є кратною п’яти.

• Виборча застава

ОПОРА рекомендувала переглянути запровадження грошової застави на виборах до сільських, селищних, міських рад, які проводяться за мажоритарною виборчою системою у багатомандатних виборчих округах та не розширювати підстави неповернення грошової застави кандидатам, натомість запровадити мінімальний поріг для повернення застави кандидатам із мінімальною кількістю голосів виборців. Комітет не врахував зазначених рекомендацій.

Натомість Комітетом було ухвалено відповідний блок правок з урахуванням зміни порогу застосування відповідної виборчої системи, відповідно до яких розмір грошової застави в редакції законопроєкту до другого читання становитиме:

• для виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим – 250 мінімальних заробітних плат;
• для виборів депутатів сільської, селищної, районної в місті, міської (міста з кількістю виборців до 10 тисяч осіб) та районної ради – 20% мінімальної заробітної плати;
• для виборів сільського, селищного, міського голови (міста з кількістю виборців до 75 тисяч осіб) – 1 мінімальна заробітна плата;
• для виборів депутатів міської (міста з кількістю виборців 10 тисяч і більше), обласної ради, кандидата на посаду міського голови (міста з кількістю виборців 75 тисяч і більше) – 4 мінімальні заробітні плати у місячному розмірі, встановленому на день початку виборчого процесу, на кожні 90 тисяч виборців.

Також Комітетом врахована правка, яка спрямована на уточнення сплати кандидатами грошової застави у безготівковій формі одним платежем.

• Форма бюлетеня

Комітет підтримав правки 3186, 3188, 3263, які передбачають нову форму виборчого бюлетеня для виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, міської (міста з кількістю виборців 10 тисяч і більше осіб) рад, який, на відміну від попередньої форми бюлетеня, буде містити навпроти кожної партії не тільки місце для голосування за партію, але і місце у вигляді трафарету для зазначення номера кандидата, якого бажає підтримати виборець. Враховуючи, що голосування за кандидатів залишається факультативним, така структура виборчого бюлетеня сприятиме персоніфікованому голосуванню, отриманню кандидатами необхідної кількості голосів виборців для зміни черговості у виборчому списку. Таким чином, може бути забезпечено відкритий характер виборчих списків через реальний вплив виборців на розміщення кандидатів у них. Водночас у цих правках нова форма виборчого бюлетеня не передбачена для виборів депутатів районної, районної у місті рад, які також відповідно до затверджених Комітетом правок (зокрема, 1312) відбуватимуться за системою пропорційного представництва за відкритими виборчими списками місцевих організацій політичних партій у багатомандатних виборчих округах, тому відповідні положення потребуватимуть техніко-юридичного доопрацювання.

З іншого боку, ці новації узгоджуються з правкою 3311 щодо недійсності бюлетенів, тобто підтримання правки про зміну форми бюлетеня не потребує уточнення правок, пов’язаних з дійсністю бюлетеня при підрахунку голосів.

• Виборча квота 

Для забезпечення дієвості норми щодо гарантованого мандата для першого номеру списку прохідної партії були підтримані правки по зміні формули виборчої квоти. Зокрема, запропоновано обчислювати виборчу квоту як цілу частину результату ділення загальної кількості голосів, поданих на підтримку всіх територіальних виборчих списків прохідних організацій партій, на кількість депутатських мандатів, що вираховується шляхом віднімання від кількісного складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, міської (міста з кількістю виборців 10 тисяч і більше) ради сумарної кількості гарантованих для кожної партії мандатів. Таке формулювання ч. 3 ст. 257 Виборчого кодексу гарантуватиме залишення на рівні єдиних списків як мінімум одного мандата для кожної організації партії, що братиме участь у розподілі мандатів. У той же час у тексті поправки знову не враховано запровадження пропорційної виборчої системи на рівні районної ради, тому положення потребуватиме техніко-юридичного доопрацювання.

• Зміна черговості кандидатів у територіальному виборчому списку

Однією з найбільш прогресивних та позитивних правок, підтриманих Комітетом, є зменшення мінімальної кількості голосів виборців, які необхідно отримати конкретному кандидату для просування по списку з 25% до 5% від виборчої квоти, що з урахуванням нової форми бюлетеня забезпечуватиме реальний вплив виборців на порядок черговості кандидатів у територіальному виборчому списку.

• Дані протоколів підрахунку голосів, встановлення підсумків голосування 

Комітетом не підтримано правки, які повертали б до протоколів дані щодо голосування виборців за місцем перебування, що може суттєво вплинути на можливість здійснення контролю з боку суб’єктів виборчого процесу за встановленням підсумків голосування.

• Відкликання як форма дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад та виборних посадових осіб органів місцевого самоврядування

Комітет підтримав правку, яка покликана продовжити партизацію місцевих рад, а саме законодавче закріплення інституту відкликання за народною ініціативою як одного із елементів імперативного мандата. Пропонується, що депутат місцевої ради, який був обраний у раду за списком політичної партії, може бути відкликаний, зокрема, якщо його діяльність не відповідає програмі партії чи її осередку, якщо такий депутат не увійшов до фракції місцевої організації партії. Можливість відкликання депутатів неодноразово зазнавала критики з боку Ради Європи, Венеційської комісії як напівдемократичний інститут, що суперечить принципу вільного депутатського мандата.
Окрім того, з голосу в правці 103 було запропоновано серед підстав відкликання вихід депутата місцевої ради із фракції замінити на припинення членства, що може призвести до т. зв. партійної диктатури, адже фактично місцева організація партії може в будь-який момент на власний розсуд ухвалити рішення про виключення з депутатської фракції, що є припиненням його членства. Такі зміни призведуть до запровадження “жорсткого” партійно-імперативного мандата, що позбавлятиме депутата місцевої ради належних гарантій незалежності при здійснені своєї діяльності.

Варто зауважити, що зміни до Закону України “Про статус депутатів місцевої ради” не були предметом розгляду законопроєкту № 3485 у першому читанні.

2. Загальні зміни до Виборчого кодексу та зміни до іншого галузевого законодавства.

• Електронні сервіси та електронне голосування

Під час роботи Робочої групи з доопрацювання Виборчого кодексу було досягнуто компромісу щодо унормування електронного голосування, закріпленого рішенням комітету.

В первинній версії законопроєкту передбачалося право ЦВК самостійно приймати рішення про проведення електронного голосування. Одностайні публічні заяви експертного середовища стосувалися неможливості організувати таке голосування у спосіб, який би гарантував безпеку та довіру до результатів виборів. З одного боку, Комітетом закріплено зміни до повноважень ЦВК, якими передбачається запровадження таких експериментів відповідно законів. Проте врахована правка 490 щодо викладу статті 18 Виборчого кодексу про використання інноваційних технологій у виборчому процесі в новій редакції, не передбачає необхідності прийняття спеціального закону для проведення експериментів або пілотних проєктів з електронного голосування.

В той же час норми, що дають можливість не застосувати положення Виборчого кодексу, та покладають врегулювання окремих виборчих процедур на ЦВК, у випадку прийняття нею рішення про голосування виборців за допомогою технічних та програмних засобів (машинне голосування) залишилися в книгах, які регулюють проведення окремих виборів (статті 113, 118 – 121, 168, 172 – 176, 240, 248 – 251, 283-1). Звичайно, такі норми можуть застосовуватися лише у системному зв’язку з нормами загальних положень, проте, на нашу думку, вони також потребували уточнення щодо регулювання процедур виключно на рівні закону.

Окремо варто наголосити на загрозах застосування виключно електронних сервісів під час складання протоколів підрахунку голосів. Відсутність паперового бланку протоколу, виготовленого за формою, встановленою ЦВК, може призвести до неможливості складання протоколів на виборчих дільницях у випадку технічних збоїв чи проблем з енергопостачанням, а також до суттєвого зменшення взаємоконтролю членів комісії та можливості спостереження за процесом складання протоколів. Виборче законодавство повинно закріплювати паралельну можливість складання протоколів підрахунку голосів як у паперовій формі, так і за допомогою автоматизованої інформаційно-аналітичної системи чи програмних засобів.

Варто звернути увагу, що новели в частині запровадження інноваційних технологій пропонується закріпити у ст. 18 Виборчого кодексу, вилучивши з цієї статті положення щодо одноразового голосування, що не є рівнозначною заміною та викликає сумніви з точки зору обґрунтованості необхідності розміщення зазначених положень саме в цій статті.

• Доступність виборчого процесу

Позитивними є зміни, спрямовані на збереження доступності виборчих процедур для виборців з інвалідністю. Комітетом було відхилено правки, які були спрямовані на вилучення положень щодо забезпечення розумним пристосуванням виборців з інвалідністю, в цій частині законопроєкт № 3485 залишено в редакції першого читання.

• Уніфікація строків виборчих процедур та виборчих процесів 

На засіданні Комітету було підтримано правки народного депутата Князевича Р. П. – 561, 633, 634, 639, 663, 670, які, зі слів голови профільного підкомітету, стосуються встановлення уніфікованих строків для всіх видів виборів (60 днів) та потребують подальшого врахування цих правок далі по тексту Кодексу. Слід відзначити, що проголосовані номери правок не стосуються загального строку виборчого процесу, таким чином, поправка 990 щодо зменшення строків виборчого процесу на парламентських виборах з 90 днів до 60 була врахована Комітетом шляхом техніко-юридичного доопрацювання без голосування за неї. Такі зміни не є обґрунтованими, оскільки вони належним чином не обговорювались під час засідання Комітету, а підкомітет відбувався непублічно. Окрім того, зменшення строків виборчого процесу може негативно вплинути на якість здійснення окремих виборчих процедур, а також сприяти зловживанням з боку суб’єктів виборчого процесу через “дочасну агітацію”.

Оскільки правки депутата Князевича Р. П. подавалися лише до загальних положень та книги щодо парламентських виборів, залишається незрозумілим, чи було підтримано Комітетом зменшення строків також для президентських виборів (з 90 до 60 днів) та збільшення (з 50 до 60 днів) – для місцевих виборів.

Варто відзначити, за результатами роботи національної конференції “Президентські та парламентські вибори 2019 року в Україні: висновки та рекомендації”, її учасники дійшли висновку, що строки виборчого процесу, визначені для позачергових парламентських виборів в 60 днів, є недостатніми та певною мірою не узгоджуються зі строками оскарження та окремими виборчими процедурами, що проявилося в процесі друку виборчих бюлетенів у липні 2019 року.

• Матеріально-технічне забезпечення виборчого процесу

На робочій групі досить тривалим було обговорення щодо доцільності додаткового покладання на місцеве самоврядування фінансових витрат щодо організації виборчого процесу. За результатами обговорення на комітеті на техніко-юридичне доопрацювання було направлено норму щодо матеріально-технічного забезпечення виборчих комісій з місцевого бюджету шляхом вилучення з тексту статті 61 в редакції законопроєкту, прийнятого в першому читанні, слова “безоплатно”.

В той же час в редакції комітету залишилася норма, прийнята в першому читанні, відповідно до якої органи Національної поліції України зобов’язані не пізніш як за вісім днів до дня виборів забезпечити цілодобову охорону приміщень виборчих комісій, а також у разі необхідності, за зверненням Центральної виборчої комісії, – органів ведення Державного реєстру виборців. Норма не передбачає рівня виборчих комісій, які повинні забезпечуватися охороною. В той же час, як показує практика проведення попередніх виборів, в Національної поліції не вистачає особового складу навіть для забезпечення охорони виборчих бюлетенів за три дні до голосування на рівні тридцяти тисяч дільничних виборчих комісій. Таким чином норма частини 1 статті 61 у формулюванні законопроєкту № 3485 буде фактично неможливою для використання на практиці, та повинна бути уточнена шляхом визначення рівня виборчих комісій та/або можливістю залучення до охорони інших органів, крім органів Національної поліції.

• Зміна виборчої адреси та тимчасова зміна місця голосування без зміни виборчої адреси 

Комітетом не підтримані правки, що були спрямовані на повернення зазначення мотивування як для зміни виборчої адреси, так і тимчасової зміни місця голосування.

• Фінансова звітність та декларування 

Комітетом було підтримано правки з віднесення відповідальності за оприлюднення фінансових звітів замість ЦВК на НАЗК. Відповідно до підтриманої підкомітетом правки 537 НАЗК забезпечує оприлюднення фінансових звітів  про надходження та використання коштів виборчих фондів в публічній частині Єдиного державного реєстру звітності політичних партій про майно, що хоча б частково уніфікує фінансову звітність партій у міжвиборчий та виборчий період. У той же час не підтримано відповідні правки в книгах Кодексу, які стосуються окремих типів виборів. Таким чином норми загальної частини важко буде реалізувати на практиці.

Також Комітетом підтримані правки щодо внесення змін до законодавства про запобігання корупції в частині скасування декларування доходів особами, які набули статусу депутатів місцевих рад чи місцевого голови, що не сприятиме прозорості  виборчого процесу та формуванню усвідомленого волевиявлення. Також з голосу Секретаріату пропонувалося техніко-юридично доопрацювати текст залишивши положення про декларування для кандидатів у  депутати обласних рад, проте оскільки остаточний текст не був сфомований під стенограму, для ознайомлення з ним необхідно дочекатися оприлюднення порівняльної таблиці.

• Зміни до Закону “Про Центральну виборчу комісію” 

Комітет у власній редакції підтримав правку щодо закріплення серед гарантій незалежності ЦВК належні умови оплати праці як для членів, так і для працівників Секретаріату ЦВК, а також виключення положень, які б не допускали зменшення розміру заробітної плати Голови Комісії, заступників Голови Комісії, секретаря Комісії, членів Комісії, працівників Секретаріату Комісії, її регіональних та територіальних представництв.

• Оскарження 

Комітет дослухався до рекомендацій експертів щодо залишення п’ятиденного строку для судового оскарження у Кодексі України про адміністративне судочинство. Водночас чинною залишається норма Виборчого кодексу, яка передбачає дводенний строк для звернення зі скаргою до виборчих комісій.

Також Комітетом були схвалені правки, які підтримані представниками Робочої групи з доопрацювання Виборчого кодексу, а саме розширено cферу оскарження до територіальної виборчої комісії порівняно з редакцією, прийнятою в першому читанні. У той же час ЦВК розглядатиме лише скарги на бездіяльність територіальних та окружних виборчих комісій.

• Виборчі правопорушення

До позитивних моментів законопроєкту слід віднести запропоновані зміни до КК України та КУпАП, що уможливлюють проведення необхідних для розслідування проваджень щодо порушення виборчих прав слідчих дій, затримання порушників безпосередньо на виборчій дільниці, притягнення до відповідальності кандидатів, які погоджуються балотуватись за отримання незаконної винагороди, чітке розмежування адміністративної та кримінальної відповідальності за непрямий підкуп виборців. Разом з цим залишається відкритим питання щодо необхідності узгодження окремих норм із законопроєктом “Про народовладдя через всеукраїнський референдум”.

• Зміни до Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад”

Для завершення процесу формування спроможних територіальних громад та проведення у 2020 році місцевих виборів на новій територіальній основі Комітетом було підтримано правку 4039, відповідно до якої перші вибори в територіальних громадах території, яких затверджено Кабінетом Міністрів України, проводитимуться одночасно з черговими місцевими виборами, а до обрання нових органів місцевого самоврядування продовжуватимуться повноваження рад та голів сіл, селищ, сіл, які увійшли до складу таких громад.

3. Загальнодержавні вибори.

• Виборчі регіони

Із урахуванням, що чергові парламентські вибори заплановані на 2023 рік, ОПОРА наголошувала, що зміни в частині територіальної організації виборів потребують комплексної дискусії всіх зацікавлених сторін і тому можуть бути відкладені до наступних етапів виборчої реформи.

Комітетом були відхилені правки, які спрямовані на збереження виборчих регіонів у кількості 27, що відповідало б тексту чинного Виборчого кодексу, натомість в редакції законопроєкту № 3485 до другого читання залишено лише 25 регіонів. З одного боку, за умови відсутності фіксованої кількості мандатів, що розподіляються у виборчих регіонах (т. зв. “плаваюча” магнітуда округу), зменшення кількості виборчих регіонів не змінює “вагу” голосу виборців. Однак, з іншого боку, прогнозовано, що такі виборчі виборчі регіони, як Київський та Дніпровський, в яких чисельність виборців суттєво є більшою в порівнянні з іншими, будуть представлені у парламенті зі значною кількісною перевагою.

Окрім того, зміни до Виборчого кодексу не передбачають формування регіональних списків у закордонному окрузі, що порушуватиме принцип рівного виборчого права, адже виборці, які голосуватимуть за межами території України, будуть змушені голосувати лише за загальнодержавний виборчий список та не можуть впливати на порядок розміщення кандидатів у регіональному виборчому списку. Фактично виборці голосуватимуть за двома різними пропорційними системами: із закритими партійними списками (на закордонному окрузі) та “напіввідкритими” списками (на території України).

• Формування виборчих комісій 

Комітетом збережено право на пропорційну частку кожної категорії керівних посад у відповідних виборчих комісіях впродовж усього виборчого процесу за винятком випадків неподання суб’єктами виборчого процесу відповідних замін у строки, визначені Законом, в разі дострокового припинення повноважень осіб, які займали зазначені керівні посади.

Окрім того, досить суперечливою є підтримана Комітетом правка щодо збільшення обов’язкового представництва у складі окружних виборчих комісій з одного до двох представників від депутатської фракції. У зв’язку з цим, за умов формування окружної виборчої комісії у мінімальному складі (12 членів), 10 кандидатур можуть бути включені від парламентських фракцій (по 2 від кожної фракції) і лише 2 вакантні місця залишатимуться для розподілу шляхом жеребкування. Це може порушувати принцип рівних виборів, адже такі новели значно обмежуватимуть можливість інших політичних партій – суб’єктів виборчого процесу бути представленими на рівні окружних виборчих комісій.

• Висування та реєстрація кандидатів

Із урахуванням зменшення виборчих регіонів було змінено граничні вимоги до максимальної кількості кандидатів, що можуть висуватися за регіональними списками, з 17 до 18.

Окрім того, Комітет не зачепив перелік документів, необхідних для реєстрації кандидатів, який відповідно до редакції законопроєкту, схваленої у першому читанні, було доповнено довідкою про наявність чи відсутність судимості, виданої уповноваженим органом після початку виборчого процесу. Зазначені зміни були розкритиковані учасниками Робочої групи з доопрацювання Виборчого кодексу, водночас Комітет не підтримав правки депутатів щодо вилучення з цього переліку відповідної довідки. З урахуванням схвалених правок про зменшення тривалості виборчого процесу, принаймні на парламентських виборах, у разі затягування у видачі такої довідки з боку уповноваженого органу, існує ймовірність обмеження в реалізації пасивного виборчого права.

Також у першому читанні були прийняті зміни до такої підстави для відмови у реєстрації кандидатів як відсутність хоча б одного з документів, визначених Виборчим кодексом, шляхом її доповнення положенням щодо відсутності у зазначених документах відомостей, які обов’язково повинні бути зазначені відповідно до вимог Виборчого кодексу. Експерти наголошували, що важливо не допустити погіршення правової визначеності підстав для відмови в реєстрації кандидатів і не допустити ускладнення процесу реєстрації кандидатів у цьому аспекті. Законодавчі пропозиції чітко не визначають перелік відомостей, відсутність яких у документах кандидата унеможливлює його реєстрацію, залишаючи широкий простір для трактувань з боку виборчих комісій. Верховний Суд України, у свою чергу, неодноразово звертав увагу виборчих комісій на важливість уникнення надмірного формалізму під час розгляду документів кандидатів. ОПОРА підкреслює, що безвідповідальність або порушення законодавства окремими кандидатами не може бути обґрунтуванням для погіршення становища добросовісних учасників виборів.

Разом з цим Комітет не підтримав урахування правок депутатів, які вилучають зазначене положення. Натомість Комітетом були враховані правки, які передбачають невідкладне повідомлення відповідного суб’єкта у разі відсутності в документі для реєстрації обов’язкової інформації та можливість усунення виявлених недоліків шляхом подання не пізніше наступного дня уточнених або інших документів для реєстрації відповідної особи кандидатом. Якщо уточнені або інші документи не надійшли у цей строк, відповідні документи вважаються відсутніми. Незважаючи на те, що таке положення частково усуває ризики обмеження в реалізації пасивного виборчого права, строки, визначені для виправлення, можуть бути недостатніми для усунення недоліків документів, необхідних для реєстрації.

• Гендерна квота на парламентських виборах 

Комітетом залишено вимогу щодо гендерного представництва під час висування кандидатів на рівні присутності у кожній п’ятірці (місцях з першого по п’яте, з шостого по десяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі) та підтримано пропозицію, що у разі формування партією загальнодержавного та регіональних виборчих списків з кількістю кандидатів у депутати, яка не є кратною п’яти, до останніх у списку кандидатів (від 1 до 4) застосовується вимога щодо почергового включення кандидатів різної статі до списку.

• Сплата виборчої застави 

Розмір грошової застави на загальнодержавних виборах залишився без змін. Комітетом врахована правка, яка спрямована на уточнення сплати грошової застави кандидатами на всіх видах виборів у безготівковій формі одним платежем.

https://www.oporaua.org/statement/vybory/mistsevi-vybory/20163-zaiava-opori