Завантажити огляд у форматі PDF для друку
Електронне декларування стало одним із ключових досягнень антикорупційної реформи в Україні. Прийняття нового законодавства у 2014 р. та запуск роботи цієї системи у 2016 р. створили передумови для ефективного здійснення заходів фінансового контролю до публічних службовців в Україні.
Запуск нового режиму декларування публічних службовців був визнаний значним кроком вперед, а сама система декларування може вважатись однією із найбільш прогресивних у світі. Одночасно із цим, впровадження електронного декларування на практиці показало ряд суттєвих викликів, які можуть впливати на дієвість цього інструменту та його ефективність у зменшенні рівня корупції в Україні.
З метою вивчити можливі виклики та запропонувати рекомендації, аналітики Антикорупційного штабу провели грунтовне дослідженян і підготували аналітичний звіт за його підсумками. Дослідження мало на меті вивчення поточного стану функціонування кожного із ключових аспектів механізму фінансового контролю: змістовність декларування, технічний аспект функціонування реєстру декларацій, діяльність Національного агентства з питань запобігання корупції як ключової інституції у цій сфері, верифікація декларацій та застосування дієвих санкцій за виявлені правопорушення, розуміння суб’єктами декларування встановлених вимог щодо фінансового контролю. Після вивчення поточного стану кожного із зазначених аспектів окреслювались основні проблеми, які виникли на практиці, та визначені рекомендації, виконання яких може вирішити існуючі проблеми.
Автори: Антон Марчук, Марина Отт
Зміст електронного декларування
Ключовим нормативно-правовим актом, який встановлює вимоги стосовно заходів фінансового контролю, є Закон України «Про запобігання корупції». Судячи зі змісту його положень, український режим декларування охоплює одночасно і контроль щодо конфлікту інтересів, і контроль щодо можливого незаконного збагачення публічних службовців. До цього закону неодноразово вносились зміни у частині заходів фінансового контролю. Викликає занепокоєння той факт, що зміни до цього закону вносились тими законами, предметом регулювання яких не було запобігання або протидія корупції. Крім того, останні суттєві зміни до цього закону, які були прийняті у березні 2017 р., суперечать початково закладеним цілям електронного декларування, а у ширшому контексті – є несумісними із демократичними практиками врядування і створюють значні перешкоди імплементації інших реформ в Україні (у першу чергу – запровадження корпоративного управління державними підприємствами). Ці суперечливі зміни мають бути негайно переглянуті.
Хоча часто лунають тези про надзвичайну вимогливість до декларування тих чи інших активів публічних службовців, членів їх сім’ї, дослідження показує, що встановлені в Україні вимоги до змісту декларацій загалом відповідають міжнародній практиці у цій сфері, а у деяких елементах є навіть більш прогресивними. Крім того, виглядає так, що лише така суворість режиму декларування може стати ефективною і дієвою в умовах України. У коротко- та середньостроковій перспективі послаблення вимог декларування є недоцільним і матиме негативний вплив на те, якою мірою будуть досягнуті цілі декларування.
Важливим елементом українського режиму декларування є високий рівень публічності відомостей з декларацій. Сьогодні буквально кожен може переглянути декларацію переважної більшості суб’єктів декларування. Особливо важливим це є в умовах, коли ключовий контролюючий орган – Національне агентство з питань запобігання корупції – недостатньо ефективне. Наразі журналісти та громадські активісти використовують декларації для проведення власних розслідувань. Водночас, щодо окремих категорій декларантів існують значні загрози стосовно публічності їх декларацій.
На практиці запровадження електронного декларування стикнулось із значними перешкодами. Виглядає так, що ключовим чинником успіху його запровадження було те, що відповідні заходи були включені до зобов’язань України перед міжнародними партнерами, зокрема, для отримання чергового траншу МВФ і лібералізації візового режиму з ЄС.
У 2016-2018 р. практика засвідчила, що загалом суб’єкти декларування дотримуються зобов’язання подавати декларації, але достовірність задекларованих відомостей потребує належної верифікації.
Технічний аспект
Україна вирішила запровадити онлайн-подання декларацій та збереження їх у спеціальному реєстрі, який є загальнодоступним. Це потребувало належного апаратного і програмного забезпечення для функціонування такого механізму. Практика засвідчила постійне виникнення проблем із функціонуванням реєстру, особливо у дні пікових навантажень на реєстр. Наразі достеменно невідомо, у якому технічному стані перебуває реєстр, особливо із врахуванням можливих втручань з боку ДП «УСС» і ДССЗЗІ. Після об’єктивного та неупередженого аналізу існуючого стану роботи реєстру необхідно доопрацювати апаратно-програмний комплекс реєстру, аби усунути виявлені аудитом проблеми. Ключовим у цьому аудиті має бути його об’єктивність, а тому аудит має проводити той, чиї висновки матимуть довіру усіх стейкхолдерів.
Інституційний аспект
Особливу увагу варто приділити Національному агентству з питань запобігання корупції, оскільки ця інституція має основні повноваження у сфері здійснення фінансового контролю. На сьогодні агентство стикається із недовірою до своєї діяльності, широко поширеною є теза про неефективну діяльність НАЗК. Репутація Агентства, особливо його керівництва, була остаточно підірвана виступом викривачів корупції у самому НАЗК у листопаді 2017 р.
Втручання сторонніх осіб у діяльність НАЗК, а також суттєві зовнішні обмеження для самого Агентства підривають спроможність НАЗК належно здійснювати заходи фінансового контролю, особливо проводити повні перевірки декларацій. Без забезпечення незалежності цієї інституції на практиці складно очікувати об’єктивності та неупередженості при виконанні ними свого мандату.
Для того, щоб забезпечити ефективне виконання повноважень агентства у сфері декларування, виглядає необхідним негайне перезавантаження НАЗК, включно із переобранням керівництва Агентства новою конкурсною комісією за новими правилами. Лише за таких умов довіру до цієї інституції може бути відновлено, а суспільство зможе мати впевненість у тому, що НАЗК ефективно та неупереджено виконує свої повноваження у сфері фінансового контролю, включно із проведенням повних перевірок декларацій та моніторингу способу життя.
Аспект верифікації декларацій
Наразі існують суттєві проблеми із верифікацією декларацій. НАЗК перевірило зовсім незначну частину тих декларацій, які підлягають обов’язковій повній перевірці. На сьогодні досі не вдалось запустити модуль логічного та арифметичного контролю, а також модуль автоматизованої перевірки («перехресна» звірка з іншими державними реєстрами і базами даних), які б дали змогу сконцентрувати увагу уповноважених осіб НАЗК на тих деклараціях високопосадовців, у яких виявлено найвищий рівень ризику. Виглядає так, що блокування запровадження цих модулів на початковому етапі було умисним, оскільки керівництво НАЗК щонайменше двічі відмовлялось від вже розроблених модулів. Лише минулого року вдалось активізувати цей процес, що, схоже, відбулось лише через вимогу ЄС запровадити автоматизовану верифікацію декларацій для отримання чергового траншу макрофінансової допомоги. Втім, навіть така мотивація не дозволила досягнути успіху у цьому процесі: наразі ці два модулі доопрацьовуються Програмою розвитку ООН і очікують своєї передачі на баланс НАЗК; законопроект щодо надання Агентству прямого автоматизованого доступу до реєстрів та баз даних досі не прийнято і він перебуває на розгляді Верховної Ради; Агентство досі не має прямого безперешкодного доступу до необхідних реєстрів.
Повна перевірка декларацій наразі здійснюється за таким порядком, що суттєво обмежує дієвість їх проведення, тому до нього мають бути невідкладно внесені зміни. Зокрема, необхідно передбачити можливість призупиняти відрахунок терміну, протягом якого здійснюється повна перевірка декларації, якщо і сама перевірка призупинена; вдосконалити пріоритетність визначення тих декларацій, щодо яких першочергово здійснюється повна перевірка; скасувати положення щодо проходження логічного та арифметичного контролю тих декларацій, які будуть подані до запровадження цього модуля в експлуатацію та ін. Для належної верифікації декларацій важливо надати широкі гарантії автономії для уповноважених осіб НАЗК, які їх і проводять. Більша дієвість повних перевірок буде досягнута, якщо у ході перевірки буде приділятись більша увага перевірці на наявність ознак незаконного збагачення. Більш того, у порядку повної перевірки декларацій має бути чітко визначено, що вважається ознаками незаконного збагачення.
Для сприяння проведенню досудових розслідувань у провадженнях, пов’язаних зі злочинами незаконного збагачення та декларування недостовірної інформації, НАЗК має першочергово проводити повні перевірки декларацій на запит правоохоронних органів. Відсутність такої практики буде призводити до гальмування проведення досудових розслідувань у відповідних кримінальних провадженнях.
Крім того, варто розглянути можливість надання НАЗК права отримувати відомості, які становлять банківську таємницю. Наразі виглядає, що даний інструмент фактично ігнорується Агентством через потребу отримувати відповідне рішення суду для доступу до такої інформації. Втім, така дискусія стане актуальною лише після відновлення довіри до НАЗК та впевненості у відсутності зловживання цим правом під час отримання та використання відповідної інформації. Наразі, за умови відсутності впевненості у незалежності Агентства відповідне питання не може перебувати на порядку денному.
Аспект застосування санкцій
Дієве притягнення до відповідальності за декларування недостовірних відомостей, а також за ті правопорушення, які виявляються у ході аналізу даних декларацій, є важливим для того, щоб електронне декларування приносило відчутні результати зі зниження рівня корупції у публічному секторі.
Наразі ситуація із застосуванням санкцій за декларування недостовірних відомостей, незаконне збагачення та інші правопорушення не є задовільною. Правоохоронні органи переважно намагаються обмежуватись найпростішими випадками умисного неподання декларацій посадовцями нижчих ланок, у той час як подання недостовірних відомостей у самій декларації здебільшого залишається без належного розслідування. На цьому тлі позитивно відрізняється діяльність НАБУ, яке не нехтує проведенням розслідувань можливого незаконного збагачення та декларування недостовірних відомостей високопосадовцями різного рівня – від народних депутатів до керівників центральних органів виконавчої влади тощо.
Виглядає так, що НАЗК замість налагодження конструктивної співпраці з правоохоронними органами всіляко намагається перешкодити їх діяльності та обмежувати її, причому у вельми сумнівний спосіб. Питання викликає відкликання прямого доступу детективів НАБУ до декларацій посадовців, тим паче виключно через помилку одного із детективів. Якщо такі неправомірні дії одного з посадовців Бюро мали місце, то варто зосередити увагу на його притягненні до дисциплінарної відповідальності, але не перешкоджати роботі цілого правоохоронного органу. Також доцільним може бути надання прямого доступу до реєстру декларації уповноваженим особам НАБУ без можливості вносити в реєстр будь-які зміни. Іншим негативним прикладом перешкоджання діяльності НАБУ є роз’яснення, затверджене рішенням Агентства, що прямо суперечить положенням Кримінального процесуального кодексу України. Оскільки НАЗК та НАБУ є новоствореними органами, що мають зосередитись на зниженні рівня корупції в Україні, замість протистоянь між ними має бути налагоджена тісна та конструктивна співпраця.
Погляд суб’єктів декларування
Інтерв’ю, проведені «Антикорупційним штабом» із суб’єктами декларування, які вже мають досвід заповнення та подачі своїх декларацій, свідчать про не надто високий рівень розуміння ними цілей електронного декларування та змісту заходів фінансового контролю. Крім того, частина суб’єктів декларування скаржився на складність вимог щодо декларування. Усе це свідчить про потребу поліпшити комунікацію із суб’єктами декларування стосовно цілей електронного декларування; причин встановлення тих чи інших вимог (наприклад, пояснювати, чому декларації є публічними або чому підлягають декларуванню готівкові кошти); пояснення простою і зрозумілою мовою, яким чином декларувати ті або інші активи, майно, доходи. Наразі НАЗК не може впоратись належним чином із цією функцією, тому необхідно напрацювати нові підходи та ідеї в цьому напрямі. У подальшому нерозуміння вимог щодо декларування може створити значні проблеми, оскільки якість даних у деклараціях буде низькою і це може негативно вплинути на дієвість автоматизованої перевірки декларацій. Відтак, цьому аспекту так само має приділятись належна увага.
Висновки
Важливо ще раз відзначити, що система електронного декларування загалом може принести очікуваний результат лише тоді, коли на практиці буде належно функціонувати кожна із її складових: існуватиме якісна нормативно-правова база, реєстр декларацій безперешкодно та належно працюватиме, суб’єкти декларування матимуть достатні знання вимог декларування та розумітимуть його цілі, НАЗК повноцінно та об’єктивно виконуватиме свої повноваження, правоохоронні органи будуть ефективно проводити досудові розслідування виявлених правопорушень. На практиці ситуація виявилась такою, що чи не кожна із важливих складових декларування – від законодавчої бази до застосування дієвих санкцій – стикається зі значними викликами, займаються якими, у першу чергу, громадянське суспільство та міжнародні партнери України.
Наразі ключовим викликом є неналежне функціонування НАЗК, сумніви в неупередженості його керівництва та негативна репутація цієї інституції. Її діяльність становить загрозу дієвості та ефективності усього механізму декларування, тому проблеми, пов’язані з функціонуванням НАЗК, повинні бути розв’язані першочергово.
Аналітичний огляд «Електронне декларування в Україні: напрями вдосконалення» видано за підтримки Європейського Союзу і Центру демократії та верховенства права (проект «Посилення коаліції РПР») в рамках виконання проекту «Declarations bot», який впроваджується громадською організацією «Антикорупційний штаб».