Антикорупційна експертиза, що здійснюється НАЗК
Положення про те, що антикорупційну експертизу уповноважене здійснювати НАЗК, набрали чинності 26 квітня 2015 р. Реальна можливість реалізувати ці повноваження на практиці з’явилася лише після 16 березня 2016 р.[32]
Як випливає з ч. 5 ст. 55 Закону «Про запобігання корупції», НАЗК може проводити за власною ініціативою антикорупційну експертизу проектів будь-яких НПА, що вносяться на розгляд Парламенту або Уряду.
Порядок проведення експертизи НАЗК встановлює самостійно, але при цьому:
1) для проведення НАЗК антикорупційної експертизи Уряд зобов’язаний надсилати йому проекти всіх відповідних НПА[33];
2) НАЗК зобов’язане інформувати відповідний комітет ВР або КМ про проведення антикорупційної експертизи відповідного проекту НПА, що може бути підставою для зупинення процедури його розгляду або прийняття, але на строк не більше 10 днів[34];
3) до проведення експертизи залучається Громадська рада при НАЗК.
28 липня 2016 р. НАЗК затверджено Порядок проведення антикорупційної експертизи проектів НПА. Згідно з ним організацію проведення експертизи забезпечує Департамент антикорупційної політики НАЗК; загальний строк проведення експертизи проекту НПА становить 20 днів (з дня надходження проекту НПА до НАЗК), а у разі зупинення процедури розгляду або прийняття проекту НПА – 10 днів (з дня інформування відповідних суб’єктів); до проведення антикорупційної експертизи НАЗК може залучати громадські об’єднання, наукові установи, експертів (у т.ч. міжнародних організацій).
Проект висновку антикорупційної експертизи подається разом з пропозиціями Громадської ради на розгляд НАЗК, за результатами якого приймається одне з таких рішень: а) про затвердження висновку антикорупційної експертизи; б) про доопрацювання проекту висновку з урахуванням висловлених на засіданні НАЗК конкретних зауважень.
Затверджений НАЗК висновок антикорупційної експертизи не пізніше наступного робочого дня надсилається до КМ або відповідного комітету ВР. У цей же строк копія висновку експертизи внесеного на розгляд Парламенту проекту НПА надсилається комітету ВР, до предмета відання якого належать питання боротьби з корупцією. Висновок оприлюднюється протягом 7 днів після його затвердження на офіційному веб-сайті НАЗК.
Відповідно до п. 4 наказу НАЗК «Про реалізацію Національним агентством з питань запобігання корупції повноважень щодо проведення антикорупційної експертизи» від 28 липня 2016 р. №1, до затвердження НАЗК власної методології проведення антикорупційної експертизи така експертиза проводитиметься ним за Методологією проведення антикорупційної експертизи, затвердженою наказом МЮ від 23 червня 2010 р. №1380/5.
Станом на 1 березня 2017 р. НАЗК, на жаль, так і не затвердило власної Методології проведення антикорупційної експертизи: мінюстівська Методологія проведення антикорупційної експертизи не є ідеальною і давно мала втратити чинність (ще у 2015 році МЮ було зобов’язане затвердити нову відповідну Методологію).
Попри те, що НАЗК функціонує майже рік, станом на 1 березня 2017 р. ним не проведено жодної антикорупційної експертизи проекту НПА, внесеного на розгляд Парламенту чи Уряду.
Відповідно до ч. 9 ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» НАЗК зобов’язане здійснювати періодичний перегляд (моніторинг) чинного законодавства на наявність у ньому корупціогенних норм і надавати МЮ пропозиції щодо включення до плану проведення антикорупційної експертизи чинних НПА. До проведення моніторингу НАЗК може залучати громадські об’єднання, наукові установи, у т.ч. на умовах державного замовлення на підставі відкритого конкурсу. Але станом на 1 березня 2017 р. не існує ні нормативного врегулювання порядку здійснення НАЗК такого моніторингу та оформлення його результатів, ні документу, який би визначав правила чи перелік тих НПА, що будуть об’єктом такого моніторингу з боку НАЗК.
Громадська антикорупційна експертиза
Згідно з ч. 7 ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» за ініціативою фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб може проводитися громадська антикорупційна експертиза чинних НПА та проектів НПА. Проведення її та оприлюднення її результатів здійснюються за рахунок відповідних фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством.
Закон не вимагає розробки спеціального порядку та/або методології проведення такої експертизи. Попри це, громадські організації, що опікуються цим питанням, такі методології (методичні рекомендації) розробляли та продовжують розробляти.
Так, ще у 2012 р. за підтримки проекту Програми розвитку ООН в Україні фахівцями Інституту прикладних гуманітарних досліджень (І.М. Осика), Центру політико-правових реформ (М.І. Хавронюк), Transparency International Україна (О.С. Хмара) та Центру громадської адвокатури (Т.Г. Яцків) було розроблено першу Методологію проведення громадської антикорупційної експертизи[35] та Методичні рекомендації щодо її проведення[36].
У 2014 р. фахівцями Центру політико-правових реформ розроблено нову більш ґрунтовну та водночас зручну для застосування Методологію проведення громадської антикорупційної експертизи, яка протягом 2014–2016 років постійно доопрацьовувалася та вдосконалювалася (з урахуванням набутого організацією досвіду)[37].
У 2016 р. Хмільницькою районною громадською організацією «ПРАВО» підготовлено методичний посібник «Що таке громадська антикорупційна експертиза і як її провести?», який може бути використаний для проведення громадської антикорупційної експертизи[38].
Говорячи про найбільші здобутки громадськості в контексті здійснення антикорупційної експертизи, варто відзначити, що у 2013–2014 роках при Комітеті ВР з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією функціонувала Громадська експертна рада, яка здійснила близько 200 антикорупційних експертиз (переважно експертами Центру політико-правових реформ, Українського інституту публічної політики та Центру політичних студій та аналітики), результати якої використовувалися Комітетом при підготовці власних висновків[39].
У 2014–2016 роках експерти Центру політико-правових реформ (ЦППР) і Центру політичних студій та аналітики (ЦПСА) вивчали всі законопроекти, що вносилися на розгляд Парламенту, здійснювали попередню оцінку їхньої потенційної корупціогенності, і ті з них, які були найбільш важливими для суспільства і потенційно небезпечними, відбирали для здійснення ґрунтовної громадської антикорупційної експертизи.
Загалом у 2014–2016 роках зазначеними експертами здійснено громадську антикорупційну експертизу понад 330 найбільш важливих, складних та/або небезпечних законопроектів, за результатами якої підготовлено висновки із визначенням усіх виявлених корупціогенних факторів, моделюванням потенційно небезпечних наслідків їх існування (якщо вони залишаться у прийнятих законах) і формулюванням пропозицій щодо усунення корупціогенних факторів. У цей же період експертами ЦППР здійснено громадську антикорупційну експертизу понад 20 чинних законів (КК України, КУпАП, антимонопольно-конкурентного законодавства тощо)[40].
Згаданий Комітет ВР опрацьовував усі надіслані йому висновки громадської антикорупційної експертизи, нерідко брав до уваги її результати та відображав відповідну позицію у власних висновках антикорупційної експертизи та висновках щодо відповідності законопроекту вимогам антикорупційного законодавства.
15 липня 2015 р. затверджено Положення про Раду громадських експертиз при Комітеті ВР з питань запобігання і протидії корупції. Протягом липня – серпня 2015 р. проведено відкритий конкурсний відбір кандидатів на посади експертів цієї Ради (зі ста претендентів відібрано 10 найкращих)[41]. 17 вересня 2015 р. фахівцями ЦППР та ЦПСА (які на той момент вже мали кількарічний досвід проведення антикорупційної експертизи) спеціально для цих експертів проведено тренінг з метою підвищення рівня їхніх знань і навичок у цій сфері.
За словами Голови Комітету, Рада громадських експертиз стала головним інструментом виявлення корупціогенних законів. Експерти готують лаконічні, ясні, обґрунтовані висновки після консультацій з громадськими організаціями, бізнес-асоціаціями, регуляторами. Завдяки цій роботі якість експертизи, здійснюваної Комітетом, значно виросла. За перший рік роботи Ради громадських експертиз (вересень 2015 р. – вересень 2016 р.) експертами проаналізовано понад 2200 законопроектів. І якщо раніше Комітет проводив антикорупційну експертизу із запізненням, то з початку роботи Ради, попри колосальне навантаження, експерти встигають опрацьовувати законопроекти вчасно та вносити пропозиції, 70% з яких враховуються. Тож у сесійний зал подається вже удосконалений варіант документа. Рада громадських експертиз налагодила результативну співпрацю і з громадськими організаціями[42].
Громадську антикорупційну експертизу здійснюють й інші громадські організації (наприклад, Антикорупційна громадська спілка «Совість»[43], Громадська організація «Легітимація основних свобод»[44], ВГО «Харківське регіональне відділення Українського союзу промисловців і підприємців»[45]) та окремі громадські активісти[46].
В питаннях проведення антикорупційної експертизи відбувається постійна та плідна співпраця різних громадських організацій та окремих громадських експертів у цій сфері.
Висновки громадської антикорупційної експертизи, як правило, публікуються шляхом розміщення на сайті тієї громадської організації, яка проводила експертизу[47]. Інколи такі висновки публікуються на сайтах тих органів, що видали той НПА, який став об’єктом антикорупційної експертизи[48]. Висновки антикорупційної експертизи, підготовлені експертами Ради громадських експертиз при Комітеті ВР з питань запобігання і протидії корупції, не публікуються (їх призначення інше – забезпечити можливість всебічного аналізу законопроектів членами Комітету і сприяти прийняттю ним обґрунтованих висновків).
Ефективність антикорупційної експертизи
Ефективність антикорупційної експертизи залежить від суб’єкта її проведення та позиції влади щодо використання її результатів.
На сьогодні найбільш ефективною є антикорупційна експертиза, що здійснюється Комітетом ВР з питань запобігання і протидії корупції. Ця інституція не лише забезпечила процес підготовки якісних висновків антикорупційної експертизи, а й використала всі можливості, надані їй як учаснику законотворчого процесу. Зокрема, в одному з інтерв’ю, наданих у 2016 р., Є. Соболєв відзначив, що «жодна з корупціогенних норм у 289 законопроектах, де Комітет виявив корупцію, не стала законом»[49]. Водночас, при наданні своїх висновків Комітет намагався бути максимально обережним та політично виваженим (як правило, не надавав негативних висновків на у цілому непогані законопроекти). Тому частка негативних (у 2013–2016 роках – 5,9%) висновків Комітету на законопроекти є значно нижчою від частки негативних висновків, підготовлених за результатами громадської антикорупційної експертизи. Наприклад, у 2014 р. Комітет знаходив корупційні ризики лише у 2,6% проаналізованих законопроектів, в той час як громадськість – у 82%. У 2015–2016 роках ситуація покращилася, але різниця все рівно суттєва: Комітет знаходив корупційні ризики у 8–10% проаналізованих законопроектів, а громадськість – так само у 82%[50].
Антикорупційна експертиза, що здійснюється МЮ, є неефективною, адже це міністерство фактично не виконує приписів ст. 55 Закону «Про запобігання корупції». Однією з причин неефективності антикорупційної експертизи проектів, що виносяться на розгляд Уряду, є те, що МЮ, з одного боку, відповідальне за їх розробку (див. Регламент КМ), а з іншого, – уповноважене шукати в цих же актах корупціогенні фактори. За таких обставин антикорупційна експертиза апріорі не може бути об’єктивною й ефективною.
Ефективність антикорупційної експертизи НАЗК оцінити неможливо, бо воно її не здійснює.
Громадська антикорупційна експертиза відзначається, як правило, високою якістю та глибиною аналізу, але при цьому її ефективність є низькою, адже більшість суб’єктів нормотворчого процесу (за винятком Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції) неохоче сприймає рекомендації громадських експертів.
Навчання та тренінги щодо проведення антикорупційної експертизи
У 2011–2013 роках МЮ звітувало про проведення багатьох освітніх заходів, спрямованих на забезпечення високої якості антикорупційної експертизи.
Зокрема, у березні 2011 р. МЮ проведено навчально-практичний семінар «Антикорупційна експертиза законодавства як превентивний інструмент протидії корупції. Роль громадських організацій у процесі оцінки корупційних ризиків». Крім того, у 2011 р. в Одесі, Львові, Харкові, Дніпропетровську та Києві представниками МЮ проводилися окремі лекції стосовно методів проведення антикорупційної експертизи проектів НПА[51].
У 2012 р. МЮ щоквартально проводило навчання для розробників НПА щодо практичного застосування Методології проведення антикорупційної експертизи проектів НПА (взяли участь 163 особи). У цьому ж році Інститутом прикладних гуманітарних досліджень організовано та проведено заняття з представниками структурних підрозділів МЮ, відповідальних за проведення правової експертизи. З метою обговорення проблем використання громадськістю антикорупційної експертизи проектів НПА 20 липня 2012 р. за участю експертів МЮ проведено круглий стіл на тему: «Громадська антикорупційна експертиза: реалії сьогодення, перспективи розвитку»[52]. У 2013 р. МЮ щоквартально проводило навчання для розробників НПА щодо практичного застосування Методології проведення антикорупційної експертизи проектів НПА (взяли участь 102 особи)[53].
Утім, як у контексті навчання, так і обміну досвідом щодо проведення антикорупційної експертизи найактивнішими виявилися інститути громадянського суспільства.
31 липня – 1 серпня 2015 р. експертами ЦППР у м. Черкаси проведено тренінг-семінар на тему: «Громадська антикорупційна експертиза: поняття, сфери застосування, методика проведення».
17 вересня 2015 р. експертами ЦППР і ЦПСА спеціально для експертів Громадської експертної ради при Комітеті ВР з питань запобігання і протидії корупції проведено тренінг з метою підвищення рівня їхніх знань і навичок у цій сфері.
Протягом 2016 р. експертами ЦППР проведено серію тренінгів (м. Львів, м. Київ, м. Харків, м. Одеса, м. Дніпро) на тему «Антикорупційна експертиза рішень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади». Аналогічні тренінги проводилися й іншими громадськими організаціями (зокрема, експертами Transparency International Україна).