23 червня – День державної служби. Сфери, яка є нині на порозі значних і необхідних змін. І хоча про це не завжди замислюються, реформа державної служби також є частиною європейської інтеграції України.
Її результатом має стати значне наближення якості врядування в нашій країні до стандартів ЄС. А це, своєю чергою, має підвищити прозорість роботи урядових структур і пришвидшити темпи європейських реформ в усіх сферах.
Базовий принцип державної служби демократичної країни – політична нейтральність.
Можуть змінюватися уряди, партії при владі, але це не повинно впливати на роботу державних установ. Державна служба має бути підзвітною суспільству та служити саме йому, а не сама собі чи політикам.
Шлях побудови державної служби європейського зразка пройшли всі наші західні сусіди – нові члени ЄС. Принципи та правила цього “будівництва” визначені програмою SIGMA – спільною ініціативою ОЕСР та Євросоюзу, спрямованою на покращення державного врядування.
Зроблене та заплановане
Тепер впровадження цих правил, нарешті, розпочалось і в Україні. Низку важливих кроків вже зроблено.
Найперше – створено передумови для відокремлення політичних посад від посад державних службовців. Яка б партія не прийшла до влади, це не має впливати на якість роботи державного апарату, бо від цього залежить конкурентоспроможність і дієздатність всієї країни. Аби забезпечити політичну нейтральність державної служби, в Україні створено інститут державних секретарів, які призначаються у міністерствах на п’ять років.
Тепер черга за другим, надзвичайно важливим кроком – реформою міністерств.
Вона має сфокусувати міністерства й весь уряд на головній своїй функції – формуванні політик.
Що це дасть суспільству, бізнесу та кожному громадянину?
Попри те, що в Україні кількість держслужбовців на душу населення є дуже високою, сьогодні ми посідаємо дуже низькі позиції в міжнародних рейтингах за якістю врядування (114 місце за показником Public-sector performance рейтингу Global Competitiveness Index WEF).
Для цього є низка причин. Сьогодні міністерства – це великі холдинги, що володіють держпідприємствами, управляють власністю, надають послуги. Через переобтяження операційною діяльністю вони дуже часто просто не мають часу думати над вирішенням проблем, що існують у галузі, за розвиток якої вони відповідають.
Та найголовніша проблема, про яку водночас мало говорять – міністерства не виконують своєї ключової функції: формувати політику у сферах своєї відповідальності, планувати на майбутнє, реагувати на виклики, передбачати їх та якісно взаємодіяти із суспільством.
Міністерства як аналітичні центри
Як все працює сьогодні?
Рішення, часто без обговорення та належного обґрунтування, ухвалюються “в надрах” державної служби та “спускаються” до виконання.
Міністерства готують окремі нормативно-правові акти – замість того щоб розробляти цілісну, прозору і зрозумілу суспільству і бізнесу політику в конкретній сфері.
Громадяни та бізнес дізнаються про рішення останніми – дуже часто вже на етапі, коли висловити заперечення проти можна вже лише в формі протесту.
Незадоволені від такого підходу всі. Громадяни та бізнес – бо не розуміють логіку дій уряду, відчувають себе ошуканими. Уряд – тому що навіть провівши значну роботу із вирішення проблеми, отримує не підтримку суспільства, а чергову “зраду”.
Наше завдання – відійти від цієї практики тоталітарних країн.
Запровадивши європейські традиції врядування, ми маємо побудувати прозорий, цивілізований процес, коли уряд спочатку буде обговорювати ідею, загальний підхід до вирішення проблеми (тобто формувати політику), і лише тоді – готувати нормативні акти.
Аби досягти цього, маємо зробити декілька кроків.
По-перше, звільнити міністерства від невластивих їм функцій – управління державними підприємствами, інспекції, перевірки, надання послуг, видачі ліцензій тощо. За стандартами ОЕСР неможливо поєднувати довгострокове планування та операційні функції.
По-друге, сфокусувати уряд на виробленні політики й зробити міністерства компактними аналітичними структурами – центрами експертизи та знань у своїх галузях. Міністерства мають добре готувати аргументацію до кожного свого рішення; досліджувати всі можливі варіанти вирішення будь-якої проблеми; консультуватися із суспільством, стейкхолдерами щодо того, яке з рішень краще прийняти; й ухвалювати рішення лише після такого ґрунтовного аналізу та обговорення.
По-третє, значно посилити кадровий склад державної служби, запросивши до неї багато нових, молодих фахівців “з ринку”, з гарною освітою, практичним досвідом роботи та бажанням змінити свою країну на краще.
Власне, саме на це і спрямовано реформу 10 міністерств, що розпочалася.
Генеральні директори на держслужбі
У рамках реформи в кожному з пілотних міністерств буде створено нові підрозділи – директорати. Їх функцією буде саме формування політики – за прийнятими в усіх розвинутих країнах підходами до її формування (що включає аналіз політики, оцінку впливів, консультації зі стейкхолдерами тощо).
Цей термін, до речі, чули ті, хто цікавився принципом формування політики ЄС. В Єврокомісії діє 31 генеральний директорат – з тих питань, де є потреба формувати спільну політику Євросоюзу. Це, приміром, гендиректорати з питань енергетики, довкілля, або ж європейської політики сусідства.
Кожен з цих підрозділів має на чолі генерального директора, що опікується відповідним напрямком.
В Україні кількість директоратів залежатиме від сфери компетенції міністерства.
Наприклад, у Міністерстві культури це можуть бути директорати з питань культури і мистецтва, етнополітики, релігії; у Міністерстві внутрішніх справ – правоохоронної сфери, міграції; Міністерстві соціальної політики – зайнятості, соціального захисту тощо. Наразі в десяти міністерствах триває процес функціонального обстеження, по завершенню якого будуть сформовані директорати.
Важливо, щоб усі питання виконання Угоди про асоціацію – тобто питання реформ – були закріплені саме в цих директоратах.
Візьмемо для прикладу Міністерство аграрної політики. Нині там є заступник міністра з європейської інтеграції, а є заступник, який відповідає за безпечність продуктів харчування. А ще працює ветеринарна служба. Але виконання Угоди для цього міністерства – це величезна робота саме стосовно безпечності продуктів харчування.
В угоді міститься багато зобов’язань України, і логічно, щоб цим займалися вузькі фахівці у складі відповідного директорату. Його майбутні співробітники повинні бути експертами в галузі, знати англійську, проводити переговори з відповідним підрозділом Єврокомісії.
Директорати мають стати ефективними аналітичними центрами, що будуть досліджувати проблеми та пропонувати політикам варіанти рішень. В ідеалі цільова структура міністерств складатиметься з міністра, його заступників (політичний рівень), держсекретаря, генеральних директорів і секретаріатів, які стануть “бек-офісами” міністерств.
Ще одним важливим елементом нової структури мають стати директорати стратегічного планування, координації політики та європейської інтеграції. Вони працюватимуть над плануванням роботи всередині міністерства (включаючи складання середньострокових планів), виходячи з усієї сукупності вимог та завдань – Угоди про асоціацію, бюджету, меморандуму з МВФ, інших міжнародних угод та ініціатив. І вони ж відповідатимуть за координацію євроінтеграційних процесів у міністерствах.
Нові правила та нові люди
Аби вживити нові правила роботи у держслужбу, потрібні нові люди, що мають потужні аналітичні здібності, розмовляють англійською, добре розуміються на предметі.
Звичайно, нові посадовці, в тому числі гендиректори, отримають новий, ринковий рівень зарплат.
Наймати їх плануємо вже з початку вересня, коли буде оголошено перші відкриті конкурси на посади фахівців з питань реформ.
Відбиратимуть цих службовців оновлені конкурсні комісії, над формуванням яких зараз секретаріат Кабінету міністрів працює разом із Hudson – відомою компанією з пошуку керівної ланки персоналу. Популяризувати конкурси допомагатиме Internews-Україна. Обидві компанії допомагатимуть уряду в рамках технічної підтримки ЄС у здійсненні реформи держуправління.
І для нас важливо те, що ЄС цінує та підтримує напрям та механізми здійснення цієї реформи.
Пряме свідчення цього -Україна почала отримувати кошти бюджетної підтримки у розмірі 100 мільйонів євро за програмою “Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні”.
У травні бюджет України отримав перший транш, 10 мільйонів євро.
І хоча це не цільова допомога (гроші надходять до загального фонду державного бюджету), фінансова підтримка ЄС допоможе нам шляху реформування.
До того ж, сам факт перерахування коштів є свідченням того, що ми рухаємося правильним шляхом. Перерахування траншу стало можливим після схвалення нового закону “Про державну службу”, стратегії реформування державного управління тощо.
Звичайно, реформа щойно розпочалась, вона є масштабною і вкрай складною. Але ми віримо, що за підтримки міжнародних партнерів та експертів, за умови активного роз’яснення реформи самим держслужбовцям ми зможемо впоратися із цим завданням – аби вивести державну службу в нашій країні на новий, європейський, рівень.
А зрештою, це дасть можливість нашим громадянам відчути позитивний вплив євроінтеграції навіть у питаннях державної служби.
Тетяна Ковтун, заступник державного секретаря Кабінету міністрів України